山东潍坊市奎文区：创新基层社会治理 全面推行党组织领导下的“由民做主”

党的十九大报告指出，加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。中办、国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》，要求“推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化”。奎文区按照上级要求，积极探索完善以党建为引领、以居民自治为主体、以依法治理为支撑的“由民做主”工作模式，将其作为创新社会治理、推进协商民主、建设基层服务型党组织的主抓手，走出一条符合发展规律、彰显时代精神、具有奎文特色的社会治理新路子。

一、背景动因

近年来，奎文区全面完成了以社区“大党委”制、农村集体资产改制、村改居和社区治理体制改革为主要内容的“一制三改”综合配套改革，但随着改革的不断深入，经济结构、社会结构、组织结构、人口结构发生深刻变化，对创新社会治理提出了新挑战。一是思想利益诉求日趋多元“不好管”。城镇化大潮下原城市居民、村改居人口、外来务工人员、下岗失业人员、待安置大学生和退役军人等各类群体实现了“单位人—社会人—社区人”的积聚转变，民主、法治、权利意识显著增强，各类思想观念和利益诉求交织碰撞。二是社会参与程度不高“不愿管”。社区人口构成复杂、流动性强，由从前的“熟人社区”变为“陌生人社区”，许多居民对社区的认可度和归属感不强，关心社区公益、参与社区治理愿望较弱。部分居住在社区的在职党员、驻区单位党员、新经济组织和社会组织中的党员党员意识削弱、参与热情不高。三是依法自治机制不够健全“不能管”。与居民群众行使民主权利相配套的程序和规则、权利保障机制等仍然比较缺乏，居民群众行使民主权利、进行自我管理的渠道不够通畅，部分居民群众不知参与什么、怎么参与，“想参与没渠道，想管理没资格，想表达没人听，想监督没办法”的问题一定程度上存在。四是民主观念尚有欠缺“不善管”。传统管理理念向现代服务理念的转变还不彻底，个别干部对社区居民的主人翁地位认识不到位，习惯于“替民当家”“为民做主”，工作存在越位、错位、缺位现象，居民知情权、表达权、决策权、监督权没有充分行使，造成“干部跑断腿、群众不买账”的现象。基于此，我们全面加快工作指导转变和工作模式转型，加强和改进党在城市基层的领导方式，全面推行党组织领导下的“由民做主”治理模式，从制度层面明确群众参与社区事务管理的内容、主体和途径，推动“由民做主” 规范化、法治化、常态化，推动治理体系和治理能力现代化。

二、主要做法

（一）坚持党的领导，强化核心作用，把握“由民做主”正确方向。把党的建设贯穿于“由民做主”的全过程。先后出台深化“由民做主”的指导意见、推进方案等配套文件，强调要充分发挥基层党组织在基层协商中的领导核心作用，通过建强党组织战斗堡垒为“由民做主”的实施提供有力保障。一是健全四级组织网络，夯实“由民做主”组织基础。整合区域内各类党组织资源和党员力量参与社区自治，发挥引领作用。推行街道党工委兼职委员制。吸纳驻区单位党组织负责人担任街道党工委兼职委员，加强街道对商圈、楼宇、社会组织、功能型党支部、社区经济组织建设的直接指导，强化街道党工委在区域化党建中的领导核心作用。推行社区党委兼职委员制。以街路巷河为界，按照便于管理和服务的原则，把全区划分为65个大社区网格，依托网格成立社区党委，吸收辖区内“两新”组织和驻区单位党组织负责人担任兼职委员，全部纳入统一服务管理，203名辖区单位党员负责人进入社区党委班子担任兼职委员。做实社区二级网格。将全区65个社区细划为386个二级网格，按照“有工作经费、有活动场所、有规范制度、有专人值守、有醒目标识、有服务承诺”的标准建设二级网格党支部；通过符合条件单独建、人数较少联合建的形式，设立楼栋党小组；依托党员骨干家庭设党员中心户，建立“社区党委—网格党支部—楼栋（片区）党小组—党员中心户”党建网格化组织体系。二是建立三级党建指导员队伍，完善“由民做主”骨干支撑。选派街道、社区、网格三级党建指导员443名，实现全覆盖，加强对“由民做主”工作的督促指导。区委常委包靠联系街道，担任街道党建指导员，认领“由民做主”项目，每半年向常委会汇报工作情况。社区党建指导员帮助社区创新“由民做主”工作思路，提升服务群众能力。二级网格和“两新”组织党建指导员加强对网格党支部建设和“两新”组织党建的指导，培育群众中的积极分子、骨干力量。三是推行“1+3”社区工作模式，保证“由民做主”规范运行。建立社区党委行使领导权、社区居民代表会议行使决策权、社区居委会行使执行权、社区监督委员会行使监督评判权的“1+3”运行模式，凡涉及居民群众切身利益的重要事项、社区建设中的重大问题，社区党委受理后，均提交社区居民代表会议进行决策，形成的决策由社区居委会负责执行，社区监督委员会全程监督。

（二）坚持居民自治，实现民治民享，完善“由民做主”工作机制。尊重居民在社区治理中的主体地位和首创精神，健全机制、活化形式，推动民事民提、民事民定、民事民办。一是建立自下而上的居民意愿收集机制。完善“社区—片区—楼组（单位）—楼栋—单元”五级管理体系，按照300户一职的标准，采取选、转、聘、挂等方式，配备专职社区工作者784名，配齐网格长、楼组长、楼长、单元长和网格管理员、民情巡访员、矛盾调解员“四长三员”队伍，定期入户走访，收集意见建议。引入“互联网+”概念，建立全区社会治理数字化公共服务平台、为民服务短信平台，各社区全部普及多媒体受理渠道，建立了社区服务O2O、微信公众号等平台，方便居民表达诉求。二是建立分层分类议事协商办理机制。根据社区自治事项性质、涉及利益群体的不同，完善议事决策程序，实行居民提事、网格议事、会议定事、联动办事和居民评事“五事工作法”，提高社区居民参与社区事务的组织化、规范化程度，积极搭建社区论坛、社区顾问团、民情议事厅、“两代表一委员”工作室等议事协商载体，不断丰富社区自治资源，促进居民自我完善、自我教育、自我发展。三是建立项目化管理梯次推进机制。推行定类、定责、定标、定时、定效“五定”管理，对“由民做主”项目实施效果、存在问题等进行密切跟踪分析，及时调整完善。全区街道、部门、社区确定“由民做主”事项清单824项、重点项目104个，涵盖城市管理、社区治理、征收改造、社会治安、文明创建等重点工作，有效解决了项目建设、供暖供水、物业管理、旧小区改造等一大批居民关注的“三最”问题。廿里堡街道凤凰街社区仉家专业合作社用党组织领导下的“由民做主”模式，创新棚户区改造“八步工作法”，仅用1个月时间就实现了整体搬迁。

（三）坚持依法治理，促进社会和谐，推进“由民做主”法治化。树立“社会治理现代化的核心是法治化”思想，以法治思维和方式回应群众日益增强的民主法治意识、政治参与意识，把“由民做主”纳入法治轨道。一是健全规章制度。根据城市居民委员会组织法等法律法规，制定《关于进一步明确社区两委职责、依法推进社区治理创新的意见》，依法确定群众自治组织依法履行职责事项18项、协助政府工作事项123项。各社区在广泛征求意见、充分酝酿讨论基础上，重点完善居民公约、居民自治章程、民主理财制度、居民代表议事规则等民主管理制度，共制定居规民约357个，确保社区事务有规可依、有章可循。二是强化民主监督。通过党建云平台、QQ 群、社区微博、微信等渠道，深化社区党务、居务、财务公开，引导居民群众参与民主监督。充分发挥社区监督组织的作用，对社区事务民主决策实行事前、事中和事后全过程监督，推进社会监督组织化、规范化、制度化。建立社区监督委员会成员列席会议、重大决策听证、民主议事、分工联系、民情收集、民主评议和监督档案等制度规范17项，为其开展工作提供保证。三是推进法治建设。开展法治奎文和民主法治示范社区、依法行政示范单位等创建活动，以“法律五进”活动为载体，成立法律宣讲团，巡回开展普法讲座，有9个社区分别被评为市级、省级和国家级“民主法治示范社区”。完善法律顾问制度，组建146名律师组成的律师库，推行“一社区一法律顾问”，定期组织法官、检察官、律师、基层法律服务工作者深入社区开展法律宣讲，切实增强群众依法参与自治和学法用法的意识与能力。四是依法化解纠纷。深化区、街、社区、网格“四级联动、专业协同”矛盾预防化解组织体系，在区、街分别设立矛盾调解中心，在社区建立矛盾调处工作站，配备235名专兼职调解员，设立了六类专业人才组成的专家库，对因土地征收、企业改制、老旧小区改造等产生的矛盾纠纷，能采取“由民做主”模式的全部采用，能纳入矛调中心解决的全部纳入，不能解决的坚决走法律程序。

三、初步成效

（一）提升了城市社区服务能力和水平。通过优化社区组织架构，使社区党组织的政治优势和组织优势得到充分发挥，提升了社区党组织横向协调、纵向领导的权威性，形成了统筹党建一起抓，统筹工作一起推的区域化城市社区党建新格局，构建起了无缝隙、全覆盖、整齐划一的基层社会管理体系。

（二）社会稳定持续向好。通过推行“由民做主”自治模式、建立“党员先锋岗”、积极开展志愿服务活动等，社区各类党员的先锋模范作用得到了充分发挥，社区各项工作赢得了居民群众的信任与支持，各方配合的积极性明显提高，社区党组织的凝聚力和向心力得到明显增强。

（三）经济实现平稳健康发展。引导群众参加到项目立项、土地征收等重点难点工作中来，群众由旁观者、执行者变为参与者、决策者，有效减少了工作阻力，提升了工作效率。2017年，15个旧村实现征迁清零，腾出土地3000余亩。潍坊国际创意港、创新金融聚集区、齐鲁创智小镇等重点项目推进顺利，互联网金融中心、兰博基尼酒店等一批大项目、好项目先后签约，为全区经济稳增长调结构厚植发展优势。

（四）党群干群关系更加融洽。通过广泛开展“领导干部社区群众工作日”、“包居联万户、为民办实事”等一系列“由民做主”主题实践活动，先后梳理确定为民办实事项目827个，帮助解决子女入学、就业创业等实际问题1700多个，架起了党群干群关系“连心桥”，群众参与社区建设的积极性全面提高，满意度大幅提升。近年来，奎文区先后获得全国和谐社区建设示范城区、全国文明城市、全国法治创建先进区、全国安全社区和山东省法治创建先进区、省级文明城区等荣誉称号。

四、经验启示

（一）实现社区治理现代化，必须要坚持党的领导。党的领导是实现社区治理现代化取得成功的根本保证。社区治理、群众自治不等于放手不管，必须要坚持党的领导，要搞好顶层设计，在制度建设、内容拓展、方式创新等方面为社区治理、居民自治保驾护航，扮演好资源整合者、利益协调者、平台搭建者的角色。要加强党的建设，建全建强各级党组织，充分发挥领导核心和引领监督作用，把党的建设贯穿于社区治理、居民自治各方面和全过程，确保社区治理的正确方向。

（二）实现社区治理现代化，必须要坚持依法自治。社区治理、居民自治，关键在依法，必须在法律和政策范围内，依照居民公约和民主管理制度有序进行。要坚持制度先行，以制度形式把民主议事、民主决策、民主监督等一系列民主议事决策机制固定下来，把推进社区治理制度化、规范化、程序化。要明确党委和政府的职责权限和工作范围，明确社区治理、居民自治的具体内容和步骤方式，做到到位不越位。要把社区治理、居民自治与依法治区工作紧密结合起来，保障广大城市居民依法行使民主权利，开展自治活动。要不断增强居民的法治意识，鼓励居民在法律法规的框架范围内按照规定程序有序地参与社区治理、维护权益。

（三）实现社区治理现代化，必须要坚持基层主导。人民当家作主是社区治理、居民自治的核心和精髓。要坚持以人为本，始终把解决群众最关心最直接最现实的利益问题作为社区治理、居民自治的突破口和切入点，把居民需求作为第一信号，把居民参与作为第一动力，多层面、多渠道、多方式收集群众意见，真听声音、听真声音，做到居民“点菜”、社区“买单”。要坚持协商民主，尊重和保障群众的主体地位和首创精神，让居民自己的事自己提、自己议、自己办、自己管、自己评，以群众意见为做不做、怎么做的根本标准，做到协商于民、协商为民。要坚持实效导向，用解决问题的成效取信于民，让群众有更多获得感。