福建石狮市:推行“五化一体”城市基层党建工作机制 服务全域城市化发展改革

【内容摘要】

石狮市是国家中小城市综合改革试点和福建省全域城市化发展改革试点，城镇化率达78.8％，居福建省县级市首位，开展城市基层党建具备良好条件和优势。去年以来，石狮市按照中央、省委的统一部署要求，立足全域城市化发展改革实际，从体制机制改革入手破题，探索推行“五化一体”城市基层党建工作机制。其主要做法是推动组织设置扁平化、队伍管理模块化、资源配置集约化、作用发挥常态化、运作保障长效化，着力打造共享共治共促的城市基层党建综合体。通过推行“五化一体”工作机制，进一步严密了党在城市的组织体系，强化了街道社区党组织统筹协调功能，市、街道、社区三级党组织联动日益紧密，单位、行业、街道社区等各领域党建更加融合，实现了党的组织网络、组织资源、组织优势、组织力量最大化，逐步构建形成党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的城市基层治理体系，有效提升了党领导城市工作的能力和水平。推行一年多来，受到了城市各级党组织和广大党员群众的广泛认可，在全市掀起了大抓城市基层党建的热潮。“五化一体”工作机制是新时代城市基层党建系统建设整体建设的有益探索，走出了一条适合中小城市经济社会结构特点、基层党建与城市发展协调互促的新路子。

一、背景与起因

习近平总书记在2018年全国组织工作会议上强调，基层党组织要在贯彻落实中发挥领导作用，强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向。随着经济社会的持续发展和城市化进程的加速推进，城市成为人群高度集聚、思想多元交融、业态丰富繁多的重要领域,不仅对城市党的建设提出了更高要求，也使传统的党建工作模式面临着新的挑战，主要表现在“四个不相适应”：一是相对滞后的工作理念与城市化快速发展不相适应。新经济和社会组织、新社会阶层大量涌现，党建工作的对象、内容和方式等都发生了深刻变化，但有的基层党组织工作理念没能及时转变更新，习惯于用街道社区党建的视角来看待城市基层党建，工作部署和落实存在偏差。二是相对单一的体制机制与现代城市治理结构不相适应。城市治理逐步由单一的政府领导向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新型城市治理体制转变，但现行“条块分割”的党建领导协调机制和管理体制，渐渐不能满足城市发展和管理的需要。三是相对模糊的功能定位与群众多元诉求不相适应。城市居民文化素质不断提高，需求快速增长且日益多元化，但一些党组织政治、组织、能力和机制引领的作用发挥不充分、不均衡，不能很好领导各类组织、各方群体共同参与城市建设。四是相对封闭的运作方式与现代信息技术广泛运用不相适应。越来越多市民过上了“数字生活”，为推进更为开放高效的信息化党建提供了重要条件，但不少基层党组织仍习惯于封闭粗放的党建运作模式，影响了党建工作的效率和质量。作为国家中小城市综合改革试点和福建省全域城市化发展改革试点，石狮市以被泉州市委组织部确定为城市基层党建试点为契机，探索推行“五化一体”工作机制，走出了一条适应全域城市化发展要求的城市基层党建新路子。

二、做法与经过

“五化一体”城市基层党建工作机制，即组织设置扁平化、队伍管理模块化、资源配置集约化、作用发挥常态化、运作保障长效化，打造城市党建综合体。在推进过程中，石狮市委高度重视，把它作为“一号课题”，陆续研究出台“1+10”政策文件，并采取项目化管理形式，推动各项措施落地见效，有序推进基层党建创新发展。

1.组织设置扁平化。一是优化组织体系。改进党组织设置，将市直派出机构党组织关系下放给街道管理，适时将社区党支部升格为党委（党总支）并对区域内居民小区、小微企业、社工机构、物业公司等党组织进行兜底管理，依托各类园区、商务楼宇、商圈市场等整体推进新兴领域“两个覆盖”，压缩管理层级，提升运行效率。二是优化管理机制。逐步减少招商引资、协税护税等在街道绩效考核中的权重，引导街道把工作重心转移到抓党建、抓服务、抓治理上来。将市直派出机构的指挥调度权、考核监督权下放给街道，并赋予街道对派出机构负责人的人事考核征得同意权、街道规划参与权和综合管理权、区域内事关群众利益重大决策和重大项目建议权，为街道开展工作创造必要条件。三是优化机构设置。调整优化街道内设机构及职能，专门设立街道党建办，负责协调辖区内各领域党建工作。建设两新组织党建工作站，整合街道外来党员服务站党建功能，发挥“蓄水池”和“孵化器”作用。

2.队伍管理模块化。一是按模块分类组合。定期开展党员基本信息排查摸底，按照“在家”党员、在职党员、流动党员等不同类别，或者地缘型、单元型、单位型和园区商圈型等区域分布，将2个街道19个社区党员划分成89个模块进行组合管理。二是按模块教育管理。分类制定教育管理措施，线上借助“党员e家”、党员远程教育网络、“石狮组工”公众号等信息平台，线下创设主题党日、流动党课、轮值书记等载体，促进线上线下融合。三是按模块积分考评。围绕党员学习教育、履行职责、服务群众等内容，分别设计基本分、先锋分及扣减分指标，通过季度登记、半年初评、年底总评的方式对党员进行百分制量化考评，并将积分结果与评先评优、重点培养、兑现心愿、问责追责等相挂钩，形成激励约束机制。

3.资源配置集约化。一是坚持信息共享。建立街道社区党组织与驻区单位党组织情况通报制度，借助石狮政务网、手机党校等打造党建信息交互平台，实现各部门、各单位、各党组织信息公开共享、实时获取。二是坚持阵地共享。把街道社区活动阵地纳入城市公共配套建设规划，在全市建设41个功能集成的城市基层党建综合体、4个市级党性教育实践基地，在商圈市场、商务楼宇、工业园区等设立党群活动中心，推动驻区单位场所阵地向辖区党员群众开放。三是坚持文化共享。通过互邀参加文化活动、举办主题文化讲座、拍摄红色教育主题微电影，以及设置“开放日”“体验日”等办法，推动社区和驻区单位、两新组织等文化交融互促。

4.作用发挥常态化。一是引领政治方向。推动把“坚持党的领导”等党建内容写进居民公约、两新组织章程等，发挥党组织把方向、谋大局、抓关键的作用。坚持党组织为群团组织定职责、派任务、提要求，推进社区主干“一肩挑”，推行小区党组织、物业公司、业委会“三方进入、交叉任职”，明确社区党组织主导配套组织及小区业委会、业主监事会等组织的成立及换届、人选把关、章程规约制定等，强化党对各类组织的领导。二是引领服务供给。创设党员先锋岗、示范窗口、“承诺、践诺、评诺”等载体，把各级便民服务平台建成党员联系服务群众的主阵地。组建235支各类党员志愿者服务队，定期开展民情走访大排查，编制群众需求清单和服务项目书，试点购买社工机构等第三方服务，2017年以来解决群众各类诉求近1.6万件。三是引领多元共治。推行“1+1+N”（社区党组织为核心，网格党员为骨干，社区工作者、居民代表、驻区单位等多元群体为支撑）党建引领社区治理工作模式，把党建资源下沉到网格一线，动员多方力量参与社区治理。开展“红色物业”创建活动，实行“党建五纳入”制度（纳入物业公司注册登记、年报公示、信用评级、行业评比以及变更、撤并或注销），引导物业公司党组织在小区治理中发挥战斗堡垒作用。建立小区党组织领导下的业委会、物业公司、社会组织“1+N”联动共建机制，构建党建引领、社会参与、共治共享的小区治理体系。

5.运作保障长效化。一是强化制度保障。梳理制定“三会一课”、组织生活会、经常性谈心谈话等12项基本制度，抓好城市基层党组织规范化建设。把城市基层党建工作纳入基层党委书记述职评议、年度绩效考评以及相关部门领导班子、领导干部考核重要内容，确保各项任务落实。二是强化力量保障。实施优秀社区党组织带头人培养计划，把优秀社区党组织书记纳入全市人才队伍建设总体规划，每年至少举办1期社区党组织书记研讨班。建立城市基层党建专职工作者制度，每个街道、社区至少各配备2名、1名党务专职工作者。三是强化经费保障。市、街道两级分别按每年不少于300万、50万标准设立城市基层党建专项经费，每个社区按每年不少于70万元标准保障运转经费。落实“权随责走、费随事转”，统筹整合市直部门投向社区的政策资金和项目资源，以社区党组织为主渠道落实到位。

6.打造城市党建综合体。一是上下联动共抓。在市、街道、社区三个层级分别建立联席会议制度，要求下一级联席会议召集人列席上一级会议；实行党建工作“三张清单”、目标管理、工作例会、常态化督查等制度，铸牢“明、查、评、问”责任落实链条，推动上下齐抓共管。二是横向互动共融。深化共驻共建活动，将参与共建情况作为驻区单位年度绩效、文明创建、综治平安考评重要内容，作为非公企业评选表彰、评价定级的重要依据；在商圈市场、工业园区等新兴领域推行区域化大党建模式，推动党建工作向区域内各类组织、从业人员拓展和延伸，促进城市各领域党建主体融合共享。三是一体推动共促。通过谋划布局、标准设置、组织生活、项目运作、品牌创建和作用生成“六个一体”，全域统筹、一体推进、同步实施，实现了从单体建设、各自推进向区域统筹、整体并进转变。比如，制定《石狮市城市基层党建工作标准》，让城市基层党组织明确“抓什么”“怎么抓”；开发党员组织生活管理系统，建立党员电子身份认证制度，方便党员凭证就近便捷、自主选择在一个党组织参加组织生活，形成跨区域、开放式“大组织生活”，等等。

三、成效与反响

“五化一体”工作机制实施一年多来，稳妥推进城市基层党建体制机制改革，有效提升党领导城市发展与治理的水平，获得了广大党员群众的认可，并得到各级组织部门和省、市领导的肯定，中组部《组工信息》《福建信息》《福建组工信息》等给予专门报道，福建省委常委、组织部部长胡昌升作出批示肯定。2018年初，石狮市被确定为全国城市基层党建示范引领行动示范市。成效主要体现在“四个更加”：

1.党在城市的组织体系更加紧密。顺应新时期各类组织融合、群体跨界的趋势，改变以往相对封闭的单位制组建模式，探索区域性、行业性、联合体等灵活组建方式，使传统的“树状”党组织在城市街道实现“横向”延伸和拓展，铺建一张与扁平化社会组织形态紧密贴合的党建网络，进一步消除了党建空白点和盲区，实现党的组织和工作在城市各层面、各领域的动态延伸和有效覆盖，从而将整个社会聚合起来。截至2018年8月底，石狮市非公企业和社会组织党组织覆盖率分别达到92.1% 、81.8%。

2.街道社区党组织的领导更加有力。加强街道社区党组织自身建设，把人、权、财、物等资源精准有效投放到基层一线，让街道统筹有平台、有抓手、有底气，让社区有资源有能力为群众服务，街道社区党组织虚化、弱化、边缘化问题得到大幅改观。一些从事街道工作多年的干部反映，现在上级下达“过河”任务的同时，又帮助解决“船”的问题，更好办事了。各社区显眼位置随处可见党建标识，党员参加服务活动也都佩戴党徽，党的色彩越来越浓，群众时时都能感受到党组织就在身边。

3.城市基层党建的整体效应更加凸显。通过强有力的领导、系统性的谋划和一体化的推进，各部门各行业同向发力，市、街道、社区三级联动“动力主轴”高效运转，城市各领域党建工作更加融合，城市基层党建“大系统”与各领域党建“子系统”催生了“公转带自转、自转促公转”的化学反应，全域层面的城市基层党建综合体逐步构建，并呈内涵式发展、系统性增效的良好态势。2017年以来，110多个机关企事业单位党组织主动与社区共建，5300多名机关在职党员走进社区、居住小区报到服务，累计帮扶困难群众670多名、办理好事实事9300多件，服务群众的供给侧得到有力保证。

4.城市多元主体参与基层治理更加主动。通过提升政治、组织、能力和机制引领水平，把党组织独特的组织优势和社会整合功能发挥出来，发动驻区单位、街道办事处、社区自治组织、群团组织、社会组织等多元主体，共同参与“城市病”问题解决、新社会矛盾化解，构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的城市基层治理体系。比如，石狮市委整合党、政、社三方资源，打造热线、网站、大厅“三位一体”的12345便民服务平台，运行以来共受理群众诉求185461件，办结184951件，办结率达99.7%，群众回访满意率97.5%，“办事问熟人，不如拨打12345”正逐渐成为石狮老百姓的口头禅。电力公司主动融入驻地文明创建，组织党员深入社区开展文明引导、环境整治、应知应会入户告知等工作，为石狮创建全国文明城市提供献策献力。湖滨街道推行网格化管理、组团式服务，干部变“坐等群众上门”为“主动下格服务”，社区90％以上的工作通过网格得以快速完成，广大居民竖起大拇指称赞，“党建网格化，服务不漏网”。

四、经验与启示

回顾石狮市的成功探索与实践，我们认为抓好新时代城市基层党建，必须处理好“五对关系”：

1.定位与站位的关系。既要找准定位，明确街道社区党组织的领导核心地位，推动聚焦抓党建、抓治理、抓服务主责主业；又要提高站位，坚持全域统筹、一体推进，从原来的社区型封闭式小党建向区域性开放式大党建调整。

2.占领与引领的关系。既要大力推进商务楼宇、各类园区、商圈市场和互联网企业，以及社会团体、民办非企业单位、中介组织等新兴领域“两个覆盖”；又要探索创新党组织和党员发挥作用的有效途径和方式，不断增强党组织引领政治方向、服务供给和多元共治的能力和水平。

3.联动与互动的关系。既要建立各级党建联席会议，实行党建工作目标管理、工作例会、常态化督查、述职评议考核等制度，把市、街道、社区上下三级党组织联起来；又要推动街道社区党组织与驻区单位、两新组织等各领域党组织共驻共建，让各领域党建互动更加紧密。

4.规范与示范的关系。既要从组织设置、队伍建设、作用发挥障等方面建立一套统一的党建工作标准；又要深入挖掘提炼基层党建的成熟经验，在不同区域进行复制推广、持续创新，以此带动整体水平提升。

5.整合与融合的关系。既要统筹推动信息、阵地和文化“三个共享”，实现组织资源与社会资源的有效整合、集约配置；又要运用现代信息技术手段，探索跨区域、跨组织、开放式的“大组织生活”等，并引领各类党建主体共同抓好基层党建、社会治理、服务群众等工作，打造共融共促的城市党建综合体。

【探讨与评论】

石狮市“五化一体”工作机制的案例总的有三个特点：第一，体现了规律性。它紧跟城市发展战略定位变化，适应石狮全域城市化带来的产业业态、组织形态、阶层群体等的新情况新变化新要求，遵循了党建发展规律，这样的党建更具生命力。第二，体现了实效性。它既解决了城市基层党建现实存在的一些瓶颈问题，比如街道社区“小马拉大车”、条块分割、新兴领域仍有空白等；同时，又聚焦城市发展中“城市病”问题以及拆迁改造、物业管理、劳资纠纷、“农转非”居民生活方式转变等新社会矛盾，从引领政治方向、引领服务供给、引领多元共治“三个引领”发力，增强了城市基层党组织领导基层治理的能力。解决实际问题的党建，更具实践性。第三，体现了创新性。它站位“全域党建”，大胆改革创新，从组织设置、队伍管理、资源配置、作用发挥、运作保障、整体效应等六个方面，指引出开展城市基层党建的有效路径，是可供其他中小城市县级党委参考借鉴的好机制。综合来看，石狮市的实践探索为新时代推进城市基层党建创新发展提供了一个成功的案例，值得在更大的范围内宣传、介绍和推广。