山东济南市：以基层协商民主为抓手 探索形成党建引领城市基层治理的有效路径

一、背景与起因

济南市是山东省省会城市，辖8区2县，共112个街道、29个镇。近年来，经济社会的转型跨越发展以及章丘、济阳相继撤县（市）设区，推动城市规模逐步扩大，城市化进程不断加快，各类新型组织与业态大量涌现，外来人口持续快速流入城市。截至2018年初，济南市常住人口城镇化率接近70%，较十年前增加近100万人。各类人群和要素资源越来越多地向市区聚集，使得城市资源环境和公共服务承载压力持续加大，由此引发了诸多社会问题和治理顽疾。特别是随着群众利益诉求的日趋多元和民主权利意识的逐步提升，过去单靠行政命令进行管理的模式已经难以为继，往往容易出现“政府买单、百姓不买账”的现象。

加强城市基层治理必须改变过去大包大揽的做法，发挥基层党组织核心引领作用，引导各类组织和党员群众积极参与。党的十九大报告指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。适应形势变化需要，近年来，济南市按照协商于民、协商为民的要求，探索推进基层协商民主工作，充分发挥社区党组织核心引领作用，以协商的方式解决群众关心关切问题，走出了一条党建引领城市基层治理的新路子。2015年8月，市委召开全市基层协商民主试点工作会议，制定印发《关于推进全市村、社区协商民主工作的实施方案》，在每个区县确定一个街镇先行试点、积累经验。2016年11月，在调研总结试点经验基础上，研究出台《关于加强村(社区)协商民主工作的实施意见》，召开基层协商民主工作推进会议作出全面部署。根据党的十九大关于“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”的有关要求，今年以来，围绕进一步深化、完善、提升基层协商民主工作，市委副书记牵头开展重大调研课题研究，通过成立课题组进行专项调研，紧扣基层协商民主关键环节，注重在制度机制上积极创新，构建起完整的程序规范和保障体系。

二、主要做法

（一）依托党的各级组织网络，层层搭建协调联动平台。市级层面，成立基层协商民主工作领导小组，由市委副书记任组长，组织、民政、综治等14个部门参与，负责抓好全市基层协商民主工作的整体设计与谋划。建立城市基层党建工作联席会议制度，坚持把基层协商民主工作纳入重要议题范围，聚焦宏观政策与微观案例，充分调动成员单位参与积极性，共同出谋划策、形成推进合力。区县层面，依托12345政务服务平台，由组织、民政部门牵头，成立基层协商民主协调推进工作组，健全完善公共事务协商处理机制，协调解决街道社区层面难以处理或解决不了的问题。对涉及单个部门职责权限的问题，由12345政务服务平台直接反馈至相关部门，同步备案管理；对可能涉及多个部门的问题，按照轻重缓急原则，由协调推进工作组召集相关部门，共同研究讨论，合力推动解决。目前，这项工作已经在天桥区试点成功。街道社区，结合推进区域化党建工作，健全完善四级组织体系。在街道，协调驻地单位、“两新”组织等建立协商联席会议，实行工作议题双向提出、重大事项定期研究，对年度发展思路、重点工程建设等共同协商；在社区，以“两委”成员、党员群众代表及驻区单位、业委会、物业公司负责人等为骨干，建立居民理事会、协商议事会，由党组织牵头，组织对辖区内涉及公共利益项目进行协商；在网格、楼院，以网格党支部和楼院党小组为主导，根据居民诉求随时组织协商。

（二）建立协商民主工作标准，打造规范化的协商格局。针对“谁来协商”“协商什么”“怎么协商”“协商结果是什么”“决策事项怎么办”等关键问题，分别探索设定具体的操作规范。一是建立“三个一”协商民主工作规程。即一个协商主体清单，明确把区县党政机构、社区“两委”、驻区单位等纳入清单，并根据不同协商事项及内容，吸收专家学者、第三方机构等其他主体参与，明晰“谁来协商”。一个协商事项目录，把协商事项划分为日常生活及矛盾类、公共事务类、政策部署执行类等不同类别，逐一详细列出具体事项台账，明晰“协商什么”。一个分层定期协商机制，针对单元、网格（楼宇）、社区等不同层级，分别建立协商议事工作制度，特别是明确社区协商每月11日开展一次（简称“111”，谐音“议一议”），明晰“怎么协商”。二是建立“三事五步七定”协商程序管理规则。“三事”即按照“大事大议、小事小议、急事立议”原则，灵活确定协商形式，引导基层群众培养遇事协商的习惯，用群众自己喜欢的方式进行协商。“五步”即按照明确主体、确定议题、开展协商、落实协商结果、评价落实结果五个步骤，有序推进协商民主。“七定”即无论采取哪种形式协商，都按组织签到、说明议题、介绍主体、宣读规则、组织讨论、形成结果、结果公示七个环节开展。三是建立协商结果分流分类办理机制。由社区党组织根据协商结果的不同，按照即办件、搁置件、承诺件、建议件进行分类办理。“即办件”，就是通过协商达成一致意见且能够立即处理的事项，由社区党组织牵头，协调利益相关方及时办结。“搁置件”，就是对涉及面广、成因复杂、分歧较大、多次协商仍难以达成一致的事项，采取暂时搁置的方式，宽容“议而不决”，由社区党组织及时向居民作出说明，避免产生矛盾。“承诺件”，就是通过协商达成一致意见但因客观因素一时不能办理的事项，由社区党组织定期公示事项办理情况，确保居民群众知晓进度，直至最终办理完成。“建议件”，就是超出社区职责权限范围的事项，由社区党组织说明协商结果、解决建议，并提交上一级党组织，待问题得到解决后，社区党组织及时公示告知居民群众。

（三）坚持党的领导贯穿全程，引领协商民主有序开展。聚焦基层协商民主不同阶段工作重点，充分发挥社区党组织引领作用，组织各方利益主体平等、有序协商，促进达成一致意见，共同推动工作落实。在议题选择上，强化把关定向。社区党组织依托网格化管理体系，采取民情家访、楼院杂谈等方式，定期收集汇总群众各方面诉求，研究确定协商议题。对群众自发提出的议题，社区党组织认真审核把关，保证协商方向不偏离。对国家法律法规、上级党委已经有明文规定的事项，及时向群众作出说明，不予纳入协商。对涉及个体矛盾和两方纠纷的事项，由社区党组织派专人负责协调，确有必要协商的，经过党组织会议研究同意后组织协商。在议事流程上，强化组织引领。准备过程中，由社区党组织确定协商形式和程序，跨社区协商的协商程序，由街道党工委研究确定。基层党组织指定专人负责拟定协商方案、邀请协商主体等事宜。协商过程中，成立社区协商议事机构，一般由社区党组织负责人担任机构负责人，引导居民群众和利益相关方在规定时限内围绕议题、理性合法地表达诉求，在相互碰撞、相互说服、相互妥协的过程中，找到意愿诉求的“最大公约数”。在成果运用上，强化跟踪落实。对协商确定的事项，逐项明确责任主体、工作措施和完成时限，由党组织牵头组织“两代表一委员”、居民群众代表和利益相关方进行事前、事中、事后全过程监督。对涉及资金使用的，邀请上级纪检监察、财政、审计等部门参与监督。对需交由上级党组织解决的事项，街道社区明确专人负责跟踪协调。党组织对协商事项办理情况及时进行公示，对办结的问题进行回访、反馈，主动接受党员群众评议。

（四）放大协商民主乘数效应，提升城市基层治理质量。围绕强化城市基层党组织的服务能力，创新打造“协商民主+”模式，坚持以服务凝共识，以联系促互动，引导和带动各方积极参与辖区共治共建。“协商民主+政策宣讲”。以社区协商为重点，明确每月11日开展协商活动时，由社区党组织提前整理议题涉及政策规定，带领参与各方共同学习传达，既做好政策普及，又强化思想动员。去年以来，围绕推进文明城市创建、拆违拆临等市委中心工作，城市社区累计牵头开展专题协商近4600余次，切实保障推动了重点任务的落实。“协商民主+典型引领”。采取组织发现、群众举荐的方式选拔一批积极分子，作为基层协商民主“意见领袖”，通过集中培训、实践锻炼等方式，进一步加强专业能力培养。同时，分级建立“意见领袖”表扬奖励机制，强化正向激励与引导，吸引更多的基层群众参与到协商实践中。“协商民主+信息互动”。在抓好线下协商的基础上，充分运用信息化、智慧化手段，通过建立QQ群、微信群，对涉及范围较小的事项，积极推行线上微协商。借助12345政务服务平台、市政协“商量”平台及政法系统“一中心两平台”，畅通反映解决问题的渠道，切实以信息互联互动破解基层治理难题。“协商民主+社会组织”。积极培育专业可靠的社会组织，大力扶持协商民主服务项目，主要提供协商环节优化、协商流程设计、“意见领袖”培育等服务事项，切实提升了基层协商民主的专业化水平。市级层面制定出台基层党组织购买社会服务的具体意见，广泛引入专业社会组织参与协商，实践中形成了市中区杆石桥街道“一核五元”、槐荫区“三三制”等一批好的经验模式。

三、实践成效

总体而言，济南市创新推进基层协商民主，通过党组织引领推动多元参与、促进协商共治，真正在基层营造了有事多商量、遇事多商量、做事多商量的良好氛围，推动了基层治理由“一元管理”向“多元治理”转变。相关做法得到了社会各界的广泛关注。在全国城市基层党建经验工作交流座谈会上，中组部领导同志多次提及并肯定了济南做法。中组部《全国基层组织建设工作情况通报》2017年第13期专门刊发了有关内容。《人民日报》以“‘最大公约数’这样求解——济南建两千三百多个协商议事机构，让群众有事好商量”为题进行了整版宣传报道。《中国组织人事报》、《大众日报》、《齐鲁晚报》、《济南日报》、济南电视台等各级媒体也分别从不同角度进行了报道。中组部、民政部及省内外领导多次前来考察调研，分别给予充分肯定和高度评价。概括起来，济南市基层协商民主工作主要取得了三个方面的成效。

一是增强了基层民主协商意识，提高了参与协商的积极性。在开展协商民主实践过程中，注重引导基层养成协商的理念和习惯，通过“自己的事情自己提、自己议、自己决、自己管、自己评”，让协商的意识渗透进工作的方方面面，逐步实现了从“为民做主”到“由民作主”、从“做群众工作”到“由群众做工作”的转变。通过搭建协商平台、开展协商对话，将群众普遍反映的问题转变为有效调动群众参与的“机会”，在协商实践中培养居民意识、提高参与能力，在协商解决问题过程中满足群众公共服务需求、提高参与热情，有效增强了基层群众对基层公共事务和社区事务的责任感和积极性，真正实现了变“危”为“机”。目前济南市街道、社区累计建立居民议事会、百姓说事厅、楼院长杂谈会等协商议事机构2360多个，协商解决公共事务3800多件、民生实事5460多件、突出矛盾830多件，居民参与协商民主的积极性不断提高。

二是解决了群众关心关切问题，提升了城市基层治理能力。围绕群众关心关注的热点难点问题，特别是将涉及面广、利益主体多、政策难以全面兼顾的公共事务和居民自治事务，组织各个层面广泛协商，通过协商达成共识、实现共为。近年来，全市累计处理解决民生实事、公共事务管理、居民自治等各类事务和问题6700余件，有效化解了老旧小区供气供暖、物业管理纠纷、停车难等一批实际问题。历下区甸柳新村街道第一社区为解决辖区老人日常饮食问题，社区党组织组织居民代表、物业负责人等通过“卡片协商”、会议商议，确定将社区回收的一处近200平方米的自有用房用于建设社区老年食堂，赢得了居民群众的好评。同时，各区县普遍依托各类协商议事会、百姓说事点、阳光议事厅和网格党组织，及时了解排查城市基层矛盾隐患，通过组织协商的方式，化解了一批潜在群体事件，基层信访量较往年明显下降。2017年，济南市群众到省集体访下降20%左右，信访总量由原来的全省第一名降至第五名。使协商民主成为社会稳定的“减压器”。

三是强化了党组织的核心引领作用，夯实了党的执政基础。在推进协商民主工作中，通过发挥党组织的政治优势、组织优势，整合区域内各类资源，搭建协商平台，推动了辖区各类组织和群众参与协商治理。党组织全过程参与议题选择、组织协商、决策监督等协商每个环节，有效发挥了基层党组织把握方向、控制局面的作用，保证了协商结果与党的方针政策、决策部署相一致。基层党组织通过广泛收集征求群众意见诉求、组织协调各方协商解决群众关切的实际问题，最大限度地回应群众诉求，在为群众办实事解难题过程中，把群众吸引凝聚到党组织周围。群众对社区干部更加信任，对社区的工作更加理解支持，党群关系更加密切。许多居民群众反映：“社区级别虽不高，但党组织有能量，通过他们从中斡旋，让各家能够面对面地坐下来协商，帮助我们解决了许多大难题，让我们感到组织、干部就在身边。”

四、经验启示

通过探索开展基层协商民主，我们对推进新形势下城市基层治理工作，有了更深的认识和体会。

1、推进新形势下城市基层治理工作，必须不断强化党的核心引领。当前，城市生产方式、社会结构等方面均发生了新的变化，基层意识形态领域的形势十分严峻。面对这些新情况新变化，需要各方面的努力，尤其需要基层党组织主动发声，带动协同发力，共同做好政治引领、思想引导和服务保障工作。济南市在推进基层协商民主的过程中，始终把党的领导贯穿全过程、各阶段，充分发挥基层党组织引领和把关作用，保证了协商议事始终沿着正确的方向进行，有效推动解决了诸多城市基层矛盾问题。推进新形势下城市基层治理工作，必须把党的领导植根于基层，植根于人民群众之中，在党组织领导下，组织群众依法管理基层社会事务，实现党领导基层治理、依靠群众加强社会治理。只有把基层党组织建设好，才能为基层治理提供坚强有力的组织保证。

2、推进新形势下城市基层治理工作，必须坚持多元主体广泛参与。当前，城市居民群众利益诉求日益多元化、碎片化，民主意识和参与意识逐步提升，以往传统的单靠行政命令的管理服务模式，越来越难以适应形势需要。同时，基层工作千头万绪，力量有限，很多事情单靠党委政府，既干不了、也干不好。基层协商民主的本质是基层群众当家作主。济南市的实践证明，推进新形势下城市基层治理工作，必须改变过去党委政府“大包大揽”的做法，切实打破“自我封闭”和“内部循环”，通过提供有效的参与决策、治理的平台和载体，组织和动员多元主体广泛参与、协商达成一致，真正把由老百姓自己解决的事交还给老百姓，使党领导基层实现从“一元管理”向“多元治理”的转变。

3、推进新形势下城市基层治理工作，必须始终以服务群众为核心。当前，随着经济社会的转型发展和城市化的加速推进，城市居民群众对公共资源的数量、类型和结构等产生了新的需求，而现有公共资源供给的有限性导致了供需矛盾的凸显。从济南市的探索实践看，基层协商民主的核心在于需求。对于公共服务的需求，是群众主动参与协商活动的内在动力，也是基层调动各方力量改善民生、回应民意的根本导向。因此，推进新形势下城市基层治理工作，必须紧紧围绕群众关心关切，建立以实现公共服务需求为导向的协商治理模式，在精准掌握群众需求、健全服务群众机制上下功夫，在帮助群众解决实际困难的过程中，鼓励群众积极参与协商、理性表达诉求，提高群众工作的能力与水平。

五、评论

党的十九大报告指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。济南市适应形势变化需要，坚持以系统思维谋划推进基层协商民主工作，充分发挥社区党组织核心引领作用，走出了一条党建引领城市基层治理的新路子。以建立六级协商民主联动平台为支撑，搭建起上下贯通、部门联动、齐抓共管的工作格局，把基层协商民主工作兜起来；以完善协商民主工作标准体系为着力点，明确城市居民参与协商的程序规范，把基层协商民主规矩竖起来；以强化党建引领协商工作机制为立足点，构建起基层协商民主的“红色引擎”，把基层协商民主工作领起来；以创新“协商民主+”模式为突破口，激发基层协商民主工作乘数效应，把城市基层社会治理带起来。通过一整套完善的制度体系，济南市形成了党建引领与基层治理融合共促的新格局。