构筑一核多元共治体系 提升社区服务效能—---武汉市硚口区破解城市基层党建工作难题的方法对策

摘要

在我国市场经济体制和政治体制改革的大环境下，充分发挥社区党组织在社区建设中的作用，是解决社会矛盾、维护社会稳定、巩固基层政权的客观要求。社区建设最直接的汇集了社区基层群体的愿望与诉求，充分理解社区党组织在社区建设中的地位和作用，才能够真正实现居民自治，推动基层民主政治建设，维护社区的团结与稳定，促进社会主义核心价值体系建设，使社区成为党和政府联系居民的桥梁和纽带。社区作为城市和社会发展中最具活力的组织性细胞，在构建社会主义和谐社会的进程中发挥着特有的价值功能，党组织在社区建设中占有全局性的政治领导核心的地位。社区党组织建设是新时期基础党组织建设的重要表现形式，发挥着凝聚人心、服务群众、促进和谐的重要作用。加强对社区党组织在社区建设中的地位和作用研究，具有十分重要的理论和现实意义。

本文就构建区域化党建大格局带动社区现代化管理水平和服务能力提升展开探讨，以社区“大党委”为核心，带领社区居委会、业主委员会、驻社区企事业单位、社会组织、志愿者等多元主体共同参与社区治理。社区党组织在社区建设中处于绝对的领导核心地位，其作用延伸到整个社会建设的所有方面，在不断通过思想、组织、作风建设提升执政能力的同时，能够最大限度的强化社区管理和社区建设。通过不断优化社区资源配置，形成社区建设合力，形成“一核多元共治”体系。

我区通过构建“一核多元共治”体系，强化社区党组织的核心地位，优化社区服务和社区工作站职能，发挥辖区单位参与社区治理作用，使社区治理主体的职能发挥与力量整合实现最优化；社区活力得以激发，实现了从“单一行政管理”向“多方协商治理”的转变；社区服务由政府主导转变为以居民实际需求为导向，注重供需对接，服务效能得到较大提升；通过形式多样的活动，社区与“两新”组织的联系和沟通更加密切，“两新”组织参与社区建设的积极性更高，与社区居民的关系更加融洽。

社区是城市的细胞，社区党建是城市基层党建的主阵地和主战场。随着我国经济成份、生活方式、社会组织形式和就业形式的日益多样化，越来越多的“单位人”转为“社会人”，大量退休人员、下岗失业人员和流动人员进入社区，社区居民的物质、文化、生活需求日益呈现出多样化、多层次的趋势，经济社会的发展和居民群众的多方面需要给社区管理服务提出了新的更高的要求，也为社区党建工作带来了挑战。

一、新形势下社区基层党建工作中存在的主要问题

（一）社区党员身份变化导致管理难度大。目前，社区党组织直接管理的党员主要有两类，一是离退休党员，二是流动、下岗等特殊群体党员。已进入社区的离退休党员，一时还无法适应由“单位人”转变为“社会人”的现实，害怕失去单位的一些待遇，与社区党组织的联系不紧密，不主动。下岗等特殊群体党员，他们中不少人正处于失意状态，思想上有一些抵触情绪。同时，他们又要为再就业奔波，认为组织关系留在社区只不过是权宜之计，对参与社区党组织活动自然积极性不高。流动党员更是长期游历于组织之外，没人管理，自我行为的约束更成问题。

（二）辖区单位的多样化导致统筹难度大。随着经济社会的发展和行政体制改革的不断深入，越来越多的机关、事业单位、企业、社会组织将工作重心和资源转移到社区，理论上来看，可供社区统筹利用的资源越来越多。但由于社区处在基层治理的最底层，地位不高，导致一些驻区单位对社区党组织的重视程度不高，对社区建设参与不主动、共驻共建意识不强。一些单位对社区党建工作以口头强调的形式来表现，实际上缺乏参与的积极性。不同类型的单位对党建工作的职责任务和目标要求不一致，对社区党建工作的联动协调缺乏充分的认识，从而形成了单位党组织和社区党组织的工作任务相互平行、相互隔离的状态，都以完成自身工作任务为主，没有把支持对方的工作，促进区域内的共同发展作为任务。

（三）社区党组织职责界定存在偏差。在现实工作中，社区党建工作与政府职能部门的权责关系不明确，由政府职能部门独立完成的工作，大都推向社区党组织或居委会。社区党员群众服务中心内，常常可以看到“社区警务室”、“社区劳动保障服务站”、“党员活动站”、“社区服务站”、“社区救助接待站”、“社区法律服务中心”、“社区电教服务站”、“社区医疗服务站”等30多块牌子。这些牌子从门里到门外，墙上挂的、桌上放的、门上焊的，各式各样。牌子虽然挂了，到岗到位的人员少，社区党务干部不得不承担更多行政事务，使党组织陷于众多具体事务中难以自拔，社区居民需要这么多项服务却难以服务到位，严重削弱了党在社区领导的核心地位。

（四）社区党务工作者的服务意识和能力素质有待加强。社区党建面临的群众工作的任务有了新的变化，服务对象更加复杂,服务内容更加细化，党的群众工作任务也更加繁重，这就要求社区党务工作者必须不断提高自身综合素质。一些社区党务工作者对自身的职责任务不明确，对社区党建工作的指导思想和目标要求不清楚，对社区党组织的服务功能认识不清，为党员和群众提供的多为被动式的服务。

二、破解城市基层党建工作难题的方法对策

近年来，武汉市硚口区结合城市建设和发展的新形势，以探索创新社区党建工作为着力点，积极探索构建了社区“一核多元共治”体系，以社区“大党委”为核心，带领社区居委会、业主委员会、驻社区企事业单位、社会组织、志愿者等多元主体共同参与社区治理，通过强化社区党组织的政治功能和引领作用，有效提升了社区服务效能，在破解城市基层党建难题方面取得了良好效果。

（一）确立社区党组织的领导核心地位，形成区域化大党建格局。通过在全区127个社区中建立“大党委”工作机制，将社区居委会、业主委员会、驻社区企事业单位、社会组织等纳入社区党组织的统一领导。推行“双向进入、交叉任职”，将389名驻社区单位的负责人任命为社区党组织或居委会兼职委员，社区党组织牵头建立社区居委会、业主委员会、驻社区企事业单位、社会组织共同参加的联席会议制度，制定议事规则和工作流程，定期协调解决社区发展难题；建立“社区大党委——社区党总支——片区党支部——楼栋党小组——党员中心户长”五级垂直管理系统，按照小区楼栋的分布将社区划分为若干区域，将党总支成员、支部书记、党小组长、群干、专干或协理员、楼栋长、居民小组长等人员按个人居住区域整合为区域社区服务小组，成立居民小区党员联络站，由一名党员群干牵头，对应负责本区域日常的居民服务协调工作，实现社区服务管理模式网格化，把党组织的触角延伸到居民小区的每个角落，形成了横向联合、纵向整合，动态调整、全面覆盖的区域化党建格局。

（二）培育和引进多种类型社区社会组织，承接政府职能转移。坚持“政府支持、社区牵头、居民参与”的原则，一方面通过政府采购，引进了如“道能食堂”等一批理念先进、影响力较大、社会反响较好的公益性社会组织，对接政府职能转移；另一方面整合社区党员群众服务中心的阵地资源，建立社会组织孵化基地，通过无偿或低偿使用的方式，培育和发展了一批涵盖居家养老、家政服务、就业培训等不同类别的本土社会组织，参与社区管理。建立“三社联动”机制，明确社会组织、社工参与社区管理服务的主体地位，社区党员群众服务中心、社区社会组织、社工等各种资源得到有效整合，使用效益大大提升。引入考核竞争机制，社区党组织引导居民群众定期评议社会组织兑现承诺、履职尽责、服务效果等情况，实行“优胜劣汰”，形成了系列化、差异化、实效化和扎根社区、面向居民的管理服务体系。

（三）发展壮大社区志愿者队伍，引导居民参与社区治理。根据社区居民构成，以党员骨干为“龙头”，培育不同类型、不同层次的社区志愿服务组织，建立“社区志愿服务网格化，公共服务信息化，中介服务市场化，自助服务星级化”的社区志愿者管理体系，将居民急需的服务项目，可为民服务的各类专业人才、志愿服务团队、可利用的服务设施进行全面梳理、分类建档，成立星级志愿服务俱乐部，设立区域服务中心，根据服务质量和服务时间对社区志愿者进行星级评定。建立时间银行，将志愿者服务时间进行记录和存储，社区志愿者可在需要时，将服务时间兑换为商品或直接享受社区志愿服务，促进居民由接受帮助向帮助别人转变，由“被动管理者”向“主动参与者”转变，凝聚和调动了社区居民参与社区治理的热情。

（四）选派党建工作指导员，不断扩大党在“两新”组织中的覆盖面。街道、社区党组织从机关离退休干部中选派一批党建指导员，将党建指导工作定位在沟通政企、密切党群关系上，通过上门对接、个别谈话等方式，向“两新”业主宣传党的方针政策，及时传达街道社区区域工作部署和要求，帮助企业主转变“重发展、轻党建”的观念。坚持从“服务”入手，鼓励党员将组织关系转到企业党组织，在企业参加组织活动，进一步增强党员的归属感，提高其服务企业和参与活动的积极性。克服以往“文山会海”式党组织生活模式，组织企业党支部与社区联合举办志愿服务、公益宣传、帮扶慰问等活动，激发企业的社会责任感，扩大党建活动的影响力，实现社区党建工作向辖区“两新”组织的拓展和延伸。

三、取得的初步成效

（一）社区治理能力得到增强。通过强化社区党组织的核心地位，培育和引入社会组织等社会力量提供专业化社区服务，使社区各方都成为社区服务和公益事业的参与者和获益者，推动了政府职能转变。今年以来，各社区党组织共主持召开有辖区单位参与的议事决事会议380多次，涉及解决社区基础设施建设、文体活动开展、困难群体帮扶、组织关系摸排、邻里关系协调等5大类20多个项目，为社区协调共建资金500多万元，社区管理的规范化、民主化、科学化水平有效提高。

（二）社区活力得以激发。通过引导各方力量共同参与社区事务，较好地整合了社会资源，进一步激发了社会活力，实现了从“单一行政管理”向“多方协商治理”的转变。在各类民生事项中，辖区内社会组织、义工、“两代表一委员”等众多力量通过提出建议、提供资金、提供场地资源等方式踊跃参与，形成了党委政府强力推进、社会组织紧密配合、辖区单位大力支持、社区居民积极参与的良好局面。

（三）社区服务水平有效提升。各类专业服务力量的加入，拓宽了社区服务途径，让居民享受到更加便捷、丰富、均衡的社区服务，也使服务形式和内容更为多样，增强了对居民的回应性。社区服务由政府主导转变为以居民实际需求为导向，注重供需对接，服务效能得到较大提升。目前，38多个志愿服务团队、37000多名社工活跃在全区41个居家养老中心、13个残疾人阳光家园、127个文化室中，持证上岗的“专业社工”正在取代“居委会大妈”，成为社区服务的中坚力量。

（四）社区社会关系更加和谐。通过形式多样的活动，社区与“两新”组织的联系和沟通更加密切，“两新”组织参与社区建设的积极性更高，与社区居民的关系更加融洽。社区居民对议事决策、执行监督等社区事务的广泛参与，推进了基层民主建设，社区党员干部与群众联系的联系更紧，组织发动群众参与社会建设、整合社会资源、运用民主协商方法开展工作的能力明显提高，辖区群众的满意度不断提升，融洽了党群干群关系，促进了社区和谐稳定。

四、几点启示

（一）扩大党的组织和党的工作的覆盖面是社区党组织发挥领导核心作用的根本前提。我国的基层政府一般只到乡镇、街道一级，城市社区即为居民自治单位，而众多的城市社区又是党的执政基础的承载者。如何在社区既发挥党的领导核心作用，又充分调动广大居民建设社区的积极性和主动性，保障居民各项民主权利是摆在各级党委面前的重大课题。我区从社区发展的实际，从有利于加强党对社区工作的领导、有利于社区建设和社区党的建设的角度出发，以社区党组织为核心，实现党的工作向居民群众延伸，向新经济组织、新社会组织延伸，做到“社区建设推进到哪里，哪里就要相应地建立党组织”。

（二）培育服务意识自觉、服务能力突出的基层党员、干部队伍是做好城市基层党建的关键要素。基层党建的核心任务是服务基层群众，促进基层和谐发展，维护基层团结稳定，服务群众的能力是党的执政能力的重要体现。因此，不断加强党员、干部队伍服务群众能力建设是克服本领恐慌、应对能力不足危险的重要举措，是提升服务效能的必然要求。要突出抓好社区党组织书记、专职党务工作者和党建指导员“三支队伍”建设，不仅选优配强高素质社区党务工作者，而且需要通过自我学习、外出取经、教育培训、内部“传帮带”、实践探索等手段增强他们服务社区群众的能力。

（三）构筑全方位的综合服务体系是发挥基层党组织功能的着力点。社区承担着配合相关职能部门开展各项工作的职责，社区党务工作者往往不是单纯从事党务工作，而是行政、党务“一肩挑”。由于忙于处理各类行政事务，一些社区党组织服务群众的工作反而处于从属地位，导致社区党组织的功能受到限制，没有得到有效发挥。因此，调整社区党组织的定位，引进专业化服务队伍，建立全方位的综合服务体系，是社区党组织建设的当务之急。在满足多样化需求的服务方面，社区党组织应主动会同有关部门，开展面向下岗失业人员的再就业服务，面向困难群众的社会救助和福利服务，面向流动人员的维权服务等，为社区群众排忧解难。在体现人性化关怀的服务方面，要针对不同社会群体的特点，按照无偿服务和有偿服务相结合，以无偿、低偿服务为主的原则，突出关心和照顾儿童、老年人和困难群众。同时注重精神性服务，加强情感交流，为群众实现自我价值、构建和谐的人际关系和党群关系创造有利条件，不断提高服务群众的质量和水平。在服务群众的过程中，还要不断加强志愿者服务队伍建设，建立党员服务队、专业服务队、青年服务队等专业服务队伍。通过构建立体、全方位、全覆盖的综合服务体系，努力满足社区群众各个层次的需要。

五、浅析探讨

随着我国社会经济的快速发展，人民的物质文化品质要求不断提升，城市化建设步伐被一再推进，西方发达国家历经百年完成的城市化任务，由于现实需求我国要在几十年内完成，人口流动率剧增、城市规模扩大，直接造成了城市资源的分配不足，城市管理滞后于城市发展，各种社会冲突和矛盾聚集在社区基层。社区党组织只有发挥党的领导作用，统筹兼顾才能有效科学的化解矛盾，维护社会的稳定与和谐，促进社会经济的进一步发展。社区党组织将党的最新的路线、方针、政策最完整的传递给社区的各类自治组织或团体，增加群众的参与意识和参与积极性。同时，社区党组织可以根据社区建设实际，结合党和国家的方针政策科学合理的制定社区阶段性发展规划，定期开展独具成效的政治理论学习，帮助社区解决建设中遇到的重大问题，做出科学的分析和理性的决策。