国家监察体制改革：中国特色监察体系的创制之举

3月16日，全国两会河北代表团举行全体会议，审议监察法草案。 　　记者 史自强摄

福建福州市县（区）两级监察委组建完成后，通过组织现场党课、廉政教育等活动，强化人员培训。 　　新华社记者 宋为伟摄

　　“终日乾乾，与时偕行”。党的十八大以来，全面深化改革始终大步向前。今年两会期间，国家监察体制领域的改革举措分量之重，引人瞩目。3月11日通过的宪法修正案中增加了有关监察委员会的各项规定；全国人大也对《中华人民共和国监察法（草案）》进行了审议。3月18日，杨晓渡当选为中华人民共和国国家监察委员会主任并进行宪法宣誓。作为一项重大政治体制改革，国家监察体制改革是怎样突破创新、步步推进的呢？

　　健全组织架构

　　2016年1月12日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上发表重要讲话，提出要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，“既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”。他指出，“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”

　　这次会议的工作报告在谈及2016年主要任务时，就明确提出，研究修改《中华人民共和国行政监察法》，建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系，使党内监督和国家监察相互配套，依法治国和依规治党相互促进、相得益彰。

　　决策已经下达，落实抓铁有痕。国家监察组织架构的健全与监察法的立法开始分头推进。

　　改革试点从个别省市逐步覆盖全国。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在北京等3省市设立各级监察委员会。一个多月后，十二届全国人大常务委员会第二十五次会议决定，在北京市、山西省和浙江省开展改革试点工作。

　　党的十九大报告提出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

　　2017年10月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。当年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过了关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。

　　2018年2月25日，广西崇左市大新县监察委员会挂牌成立。至此，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团各级监察委员会全部组建完成。

　　“推进国家监察体制改革及试点工作，是党中央审时度势作出的重大决策部署。”北京航空航天大学廉洁教育与研究中心副主任杜治洲认为，国家监察体制改革从先行试点开始，“表明了中央推进国家监察体制改革既具有坚定决心，也抱着十分审慎的态度，待试点积累经验后再推广。”

　　3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，其中第一百二十四条规定，中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。宪法明确了监察委员会作为国家机构的法律地位。对此，中央纪委副书记肖培指出，宪法修正案专门增写监察委员会一节，是对中国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整，是对国家监督制度的顶层设计，是对中国特色社会主义监督制度的丰富和完善，是对中国共产党全面从严治党经验的深刻总结。赋予监察委员会宪法地位，使改革于宪有据、监察法于宪有源，有利于坚持和加强党对反腐败工作的统一领导，推动反腐败斗争向纵深发展。

　　3月13日公布的国务院机构改革方案中指出，监察部并入新组建的国家监察委员会。

　　3月18日，杨晓渡当选为中华人民共和国国家监察委员会主任。此前，在两会“部长通道”上接受采访时，杨晓渡明确表示，中纪委和监察委合署办公后“不是一个超级权力机构”。他说：“我们做的大量工作，大概是日常拉拉袖子、提个醒的工作，是监督的工作，是防止人由小错误变大错误的工作。毋庸置疑，我们也会坚决惩处不收敛、不收手的腐败分子。”

　　推进监察法立法

　　“法者，天下之准绳也”。在国家监察组织逐步健全的同时，监察法也在酝酿之中。《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》指出，“制定监察法是坚持党内监督与国家监察有机统一，坚持走中国特色监察道路的创制之举”。

　　说明中还提到，监察法立法工作由中共中央纪律检查委员会牵头抓总，在最初研究深化国家监察体制改革方案的时候即着手考虑将行政监察法修改为国家监察法问题。

　　全国人大代表、北京市纪委书记、市监察委主任张硕辅表示，制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志。这对创新和完善国家监察制度，实现立法与改革相衔接，以法治思维和法治方式开展反腐败工作，意义重大。

　　北京大学廉政研究中心副主任庄德水认为，国家监察体制的改革，本身是依法防腐、法治防腐的必由制度和具体体现。制定国家监察法，可以让国家监察体制改革在法治化的轨道上全面推进。

　　监察法被认为是一部对国家监察工作起统领性、基础性作用的法律。监察法草案中最受关注的两大亮点，一是监察对象范围覆盖了行使公权力的公职人员，二是监察法赋予了监察机关谈话、讯问、搜查、留置等调查权限。

　　根据草案规定，监察机关对6类人进行监察，包括：（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；（三）国有企业管理人员；（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员。这实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，管住了这个广阔领域，有助于真正把公权力关进制度的笼子，确保权力被真正用来为人民谋利益。

　　党的十九大报告中提到，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。监察法草案依据党的十九大精神，明确了可以将被调查人留置在特定场所的几种情形。此前的“两规”措施是党内法规规定，由纪检机关使用；现在的留置是由全国人大通过立法授权的，适用范围更为广泛。可以说，解决了调查严重职务违法或者职务犯罪中的法治难题，推进了反腐败工作的规范化、法治化。

　　进入改革深水区

　　国家监察体制改革的目的，是要加强中国共产党对反腐败工作的统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体系。

　　中国政法大学终身教授应松年认为，深化国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央在总结党的十八大以来管党治党、治国理政经验基础上提出的重大举措，充分体现了我们党在进行社会革命的同时一以贯之推进自我革命的勇气和使命担当。

　　而随着宪法修正案、监察法草案审议通过，国家监察委员会组建完成，国家监察体制改革也进入了深水区。下一步的改革将如何深入？

　　肖培指出，在实践中，深化监察体制改革还面临着一系列需要深化探索实践的问题。比如，如何依法依规行使职权、实现人员力量在政治上思想上行动上高度融合、将监察职能向基层延伸、授予派驻机构部分监察职能、构建权威高效体制机制、实现国家监察体制改革与司法体制改革有机对接、提升纪检监察干部政治站位和业务本领等。

　　应松年表示，深化国家监察体制改革最重要的一点，就是坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。加强党的领导是任何改革都必须坚持的政治方向。

　　全国人大代表、宁夏回族自治区纪委书记、区监察委主任许传智认为，监察法审议通过后，下一步应该尽快制定完善监察体制改革相关的法律法规，实现监察工作与司法工作有机地衔接。

　　对于未来“谁来监督监察委”的问题，庄德水认为，应该根据监察法出台一系列具体工作机制和细则，构建完善的监督机制。各级人大应对本级监察委工作落实情况进行定期评估，不断完善监督体系。