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黄承伟:深刻领会习近平精准扶贫思想 坚决打赢脱贫攻坚战

国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心主任、研究员 黄承伟

2017年08月23日14:37    来源:人民网-中国共产党新闻网

2013年11月,习近平总书记在湖南省湘西州十八洞村考察时首次提出“精准扶贫”概念,指出“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切记喊口号,也不要定好高骛远的目标”。之后,习近平总书记多次对精准扶贫做出重要论述,精准扶贫思想不断丰富和完善,精准扶贫成为我国脱贫攻坚的基本方略。根据国务院扶贫办党组安排,我近几年具体负责习近平总书记扶贫开发战略思想的学习、研究、宣传工作,努力做了一些工作,积累了初步的学习体会。特别是结合“两学一做”学习教育、推进“两学一做”常态化制度化,结合全国精准扶贫精准脱贫的伟大实践,对总书记精准扶贫思想的认识和理解不断深化。借这次党课的宝贵机会,我想从习近平精准扶贫思想的时代背景、形成发展、思想体系、价值意义、实践成效、存在问题、深化对策等七个方面做一交流,旨在为进一步学习、研究、宣传习近平总书记扶贫开发战略思想特别是精准扶贫思想提供参考。不对之处,请批评指正。

一、关于习近平精准扶贫思想的时代背景

习近平总书记高度重视扶贫开发。担任总书记的第二次国内考察,就到贫困县阜平查看贫困状况,发表重要讲话,提出了一系列扶贫开发战略思想。2013年底,首次提出精准扶贫重要思想。我理解,精准扶贫思想的提出,其深刻的时代背景至少包括以下三个方面。

(一)共产党执政的初心和全面建成小康社会的底线目标

自成立以来,中国共产党在领导中国人民进行新民主主义革命,建设社会主义新中国,实行改革开放进程中,始终坚持着紧密联系群众、全心全意为人民服务、实事求是、与时俱进的“初心”。习近平总书记指出“坚持不忘初心、继续前进,就要统筹推进‘五位一体’总体布局,协调推进‘四个全面’战略布局,全力推进全面建成小康社会进程,不断把实现‘两个一百年’奋斗目标推向前进。”“十三五”时期,是我国实现第一个“一百年”奋斗目标即到2020年全面建成小康社会的关键时期。“我们不能一边宣布实现了全面建成小康社会目标,另一边还有几千万人口生活在扶贫标准线以下。如果是那样,就既影响人民群众对全面小康社会的满意度,也影响国际社会对全面建成小康社会的认可度。所以‘十三五’时期经济社会发展,关键在于补齐‘短板’,其中必须补好扶贫开发这块‘短板’”。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作,把扶贫开发摆到治国理政的重要位置,上升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度。打赢脱贫攻坚战,消除绝对贫困,实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,是全面建成小康社会的底线任务。

(二)经济发展带动减贫效果弱化

我们知道,长期以来,我国实施的是政府主导、市场和社会共同参与的扶贫开发模式。其中以市场主体为牵引的经济增长为农村持续大规模减贫提供了强劲动力,成为重要推动力量。从减贫过程看,1978-1985年农村经济的快速发展,使得上亿贫困人口解决了温饱问题,摆脱了贫困。之后,随着市场经济发展和大规模农村劳动力向城镇非农就业转移,贫困农户非农收入快速增加,保持了农村大规模减贫的持续进程。2008年国际金融危机爆发后,特别是我国进入经济增长新常态后,经济增长带动减贫效益下降。经济增长的主体产业(新业态)的益贫性低,农业的规模经营和资金密集趋势也在逐步增强,通过劳动力转移、农业经营增收脱贫的局限性逐步明显。与此同时,社会转型步入各类利益冲突、社会矛盾多发期。经济增长变缓,弱化了经济发展对社会结构性矛盾的正向作用,凸显了社会矛盾和风险,社会负能量在增加。提升农村扶贫效益,有效解决贫困地区、贫困人口突出问题,是促进共同发展,彰显执政为民理念,营造共谋共富社会氛围,将社会负能量转化为社会治理建设性力量的有效路径。

(三)贫困治理困境与贫困固化趋势增强

一般来说,在政府、社会、市场多元贫困治理格局中,某一方力量的变化都会改变贫困治理格局,带来治理困境问题。当经济增长带动减贫强劲时,政府贫困治理中存在的一些问题以及减贫效益不高,并不会对减贫大局产生较大影响。但当经济带动减贫弱化后,如果公共力量特别是政府贫困治理能力问题仍未根本性解决,就会影响到减贫进程及效果乃至格局,比如导致贫困结构化问题等。长期以来,我国政府贫困治理中扶贫瞄准偏离问题一直没能很好解决,不少扶贫项目粗放“漫灌”、针对性不强等问题还比较普遍。我国扶贫标准提高后,贫困人口规模较大幅度增加。其中相当一部分剩余贫困人口贫困程度深、致贫原因复杂、自我发展能力弱、返贫现象突出。这些贫困人口较难通过经济增长带动实现脱贫,政府传统扶贫治理方式效果已经十分有限。而这些贫困人口问题能否有效解决,将会影响到全面建成小康社会目标的如期实现,甚至是通过贫困代际传递造成贫困固化。

二、关于习近平精准扶贫思想的形成与发展

习近平精准扶贫思想的形成有其实践基础,是来源于实践、指导实践,又在实践检验中逐步发展完善。

(一)习近平精准扶贫的提出

20世纪80年代末期,习近平同志在福建宁德工作期间提出了“弱鸟先飞”,“滴水穿石”,“四下基层”等许多发展理念、观点和方法。其中不乏精准扶贫的理念,如因地制宜发展经济是“弱鸟”先飞且飞得快和高的重要途径等等。 2012年底,习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫开发工作时指出“推进扶贫开发、推动经济社会发展,首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发,因地制宜,理清思路、完善规划、找准突破口。要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧,宜开发生态旅游,则搞生态旅游,真正把自身比较优势发挥好,使贫困地区发展扎实建立在自身有利条件的基础之上”。理清发展思路,因地制宜找准发展思路的论述,表明这一阶段习近平精准扶贫思想已处于萌芽时期。

2013年11月,习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”概念,他指出:“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切记喊口号,也不要定好高骛远的目标”。2014年10月的首个“扶贫日”,习近平总书记做出重要批示“各级党委、政府和领导干部对贫困地区和贫困群众要格外关注、格外关爱,······加大扶持力度,善于因地制宜,注重精准发力,充分发挥贫困地区广大干部群众能动作用,扎扎实实做好新形势下扶贫开发工作,推动贫困地区和贫困群众加快脱贫致富步伐。”2014年11月初,在福建调研时习近平总书记指出:“当年苏区老区人民为了革命和新中国的成立不惜流血牺牲,今天这些地区有的还比较困难,要通过领导联系······,加快科学扶贫和精准扶贫”。这表明习近平总书记将精准扶贫视为扶贫开发方式的新要求。

在习近平精准扶贫思想指引下,我国精准扶贫实践不断深入推进。2013年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出以建立精准扶贫工作机制为核心的六项机制创新和十项重点工作。围绕该文件相关部委出台了《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》《关于印发<建立精准扶贫工作机制实施方案>的通知》(以下简称《通知》)《关于印发<扶贫开发建档立卡工作方案>的通知》(以下简称《方案》)等政策配套政策文件。特别是《通知》和《方案》的出台,将精准扶贫要求落实到行动与实施层面。

(二)习近平精准扶贫思想的发展与完善

2015、2016年,习近平精准扶贫思想逐步上升为国家扶贫开发战略,并不断丰富和完善。2015年2月,习近平总书记主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会,向参会市县委书记提出“如何打好扶贫攻坚战、加快改善老区老百姓生活”等四个问题,并指出:“各级党委和政府要增强使命感,······贯彻精准扶贫要求,做到目标明确、任务明确、责任明确、举措明确,把钱真正用到刀刃上,真正发挥拔穷根的作用。”2015年6月,习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上进一步指出:“扶贫开发贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准上想办法,出实招、见真效。······要因地制宜研究实施‘四个一批’的扶贫攻坚行动计划,即通过扶持生产发展一批,通过移民搬迁安置一批,通过低保政策兜底一批,通过医疗救助扶持一批,实现贫困人口精准脱贫。”

2015年11月27-18日,中央扶贫开发工作会议召开,习近平总书记发表长篇重要讲话,系统阐述精准扶贫精准脱贫方略,标志着习近平精准扶贫思想的形成。会后,中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(简称《决定》),要求各级党委和政府要把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓,实施全党全社会共同参与的脱贫攻坚战。2016年12月,国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》(简称《规划》),提出要按照党中央、国务院决策部署,坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略,坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合,大力推进实施一批脱贫攻坚工程。《规划》系统阐述了“十三五”时期脱贫攻坚工作的指导思想、目标,以及产业发展脱等多项贫困人口和贫困地区脱贫的具体路径和方法。为贯彻落实《决定》,中央及有关部门先后出台了100多项政策文件,表明我国以习近平精准扶贫思想为指导的脱贫攻坚顶层设计的“四梁八柱”基本完成。

三、关于习近平精准扶贫的思想体系

我体会,习近平精准扶贫思想体系主要由其哲学基础、政治基础和丰富内涵构成。

(一)习近平精准扶贫思想的哲学基础

实事求是和从实际出发。实事求是是毛泽东同志对党的思想路线的概括与体现,要求从实际出发,探究事物发展的客观规律。进入脱贫攻坚阶段,中央对我国扶贫开发提出了更高要求( 扶贫脱贫“不落一人”),同时扶贫形势出现了新的变化(经济带动减贫效益下降),这就需要在农村贫困治理中坚持实事求是和从实际出发原则,从实际出发,探析贫困现象的客观实在,探寻消除贫困的良方。习近平总书记指出:“发展是甩掉贫困帽子的总办法,贫困地区要从实际出发,因地制宜,把种什么、养什么、从那里增收想明白,帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子。”

普遍联系与统筹兼顾。贫困问题的产生是并非仅贫困个体自身的原因,也与资源的拥有和利用、社会制度安排等相关。这就要求我们,要用整体的角度去看待贫困和反贫困,既要从贫困者自身角度提出扶贫方案,也要看到贫困对社会发展全局的影响,将扶贫纳入经济社会发展的规划之中,统筹安排,形成整体联动。习近平总书记指出:“我常讲,没有贫困地区的小康,没有贫困人口的脱贫,就没有全面建成小康社会。····所以,‘十三五’时期经济社会发展,关键在于补齐‘短板’,其中必须补好扶贫开发这块‘短板’”。

对立统一与重点论。对立统一规律是唯物辩证法的核心规律,包含了事物发展中矛盾双方的统一性与斗争性,矛盾的普遍性与特殊性,矛盾双方发展的不平衡性。从矛盾学说来看,矛盾是普遍存在的,又具有特殊性,不同事物的矛盾各有特点,不同的矛盾和矛盾的不同方面在事物发展过程中的地位和作用各自不同,即主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面;重点论强调分析和解决矛盾必须抓住主要矛盾、矛盾的主要方面,不能“眉毛胡子一把抓”。习近平总书记指出:“抓扶贫开发,既要整体联动、有共性的要求和措施,又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶。”

(二)习近平精准扶贫思想的政治基础

我国农村贫困人口规模大,贫困程度深、致贫原因复杂。在脱贫攻坚阶段,扶贫干预主体多元、资源投入大,有序、有效推进脱贫攻坚系统工程,需要强有力的组织领导力。党和政府领导和主导、多元力量参与是我国贫困治理的重要特色。党的坚强领导和社会主义制度集中力量办大事的优势,是习近平精准扶贫思想的重要政治基础,是形塑现有扶贫治理体制机制重要保障。政治的稳定和优势,转化为我国扶贫开发的规划性和持续性优势。20世纪90年代中期以来,我国实施了《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,以及长期坚持实施具有共同富裕性质的东西部扶贫协作和定点扶贫,体现了我国在贫困干预上的政治优势和制度优势。脱贫攻坚阶段,脱贫任务重的省份把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓,省市县乡村五级书记一起抓扶贫,党政一把手签订脱贫攻坚责任书、立下军令,层层落实责任,实行严格责任制度。同时,向贫困村派出第一书记和驻村工作队,把脱贫攻坚任务落实到“最后一公里”,不脱贫不脱钩。

(三)习近平精准扶贫思想的丰富内涵

习近平精准扶贫的核心是从实际出发,找准扶贫对象,摸清致贫原因,因地制宜,分类施策,开展针对性帮扶,实现精准扶贫、精准脱贫。从扶贫工作开发的内容看,习近平精准扶贫思想的内容集中体现在习近平对“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”四个核心问题的阐述上。

1.“扶持谁”问题

习近平总书记指出:“要坚持精准扶贫、精准脱贫。······要解决好‘扶持谁’的问题,确保把真正的贫困人口弄清楚,把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚,以便做到因户施策、因人施策。”解决“扶持谁”的问题,要求实现“扶持对象精准”,具体工作内容为精准识别和精准管理。2013年底,中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》提出由国家统一制定识别办法,并按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则,开展贫困人口识别、建档立卡和建立全国扶贫信息网络系统等工作。2014年5月,国务院扶贫办等中央部门联合印发关于建档立卡、建立精准扶贫工作机制等文件,对贫困户和贫困村建档立卡的目标、方法和步骤、工作要求等做出部署。2014年4-10月,全国组织80万人深入农村开展贫困识别和建档立卡工作,共识别12.8万个贫困村、8962万贫困人口,建立起全国扶贫开发信息系统。2015年8月至2016年6月,全国动员近200万人开展建档立卡“回头看”,补录贫困人口807万,剔除识别不准人口929万。较好地解决了“扶持谁”的问题。

2.解决“谁来扶”问题

习近平总书记指出:“要解决好‘谁来扶’的问题,加快形成中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实的扶贫开发工作机制,做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。”近年来,我国建立起脱贫攻坚责任体系。中央出台《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》,脱贫攻坚任务重的省份的党政主要负责人向中央签署脱贫责任书,层层签订脱贫责任书、立下军令状,形成省市县乡村五级书记抓扶贫工作格局。要求普遍建立干部驻村帮扶制度,期间全国共选派77.5万名干部驻村帮扶、19.5万名优秀干部到贫困村和基层组织薄弱涣散村担任第一书记,解决扶贫“最后一公里”难题。东西扶贫协作深化,结对关系调整完善。东部267个经济较强县(市、区)结对帮扶西部406个贫困县,中央层面共有310个单位定点帮扶592个贫困县,实施“百县万村”行动、“万企帮万村”等社会扶贫。

3.解决“怎么扶”问题

习近平总书记指出:“要解决好‘怎么扶’的问题,按照贫困地区和贫困人口的具体情况,实施‘五个一批工程’”。“要提高扶贫措施有效性,核心是因地制宜、因人因户因村施策,突出产业扶贫,提高组织化程度,培育带动贫困人口脱贫的经济实体。”推进精准帮扶工作是解决“怎么扶”问题的重点,实现“项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准”。瞄准建档立卡贫困对象,建立需求导向的扶贫行动机制,深入分析致贫原因,逐村逐户制定帮扶计划,专项扶贫措施与精准识别结果和贫困人口发展需求相衔接。2015年11月,中央印发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步阐明精准扶贫、精准扶贫方略,中办、国办出台11个《决定》配套文件。2016年12月,国务院印发《“十三”脱贫攻坚规划》。自实施精准扶贫以来,中央和国家机关各部门共出台100多个政策文件或实施方案,各地方相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件。需求导向、导员参与、有效对接的扶贫脱贫帮扶体系业已形成。

4.解决“如何退”问题

习近平总书记指出:“精准扶贫是为了精准脱贫。要设定时间表,实现有序退出,既要防止拖延病,又要防止急躁症。要留出缓冲期,在一定时间内实行摘帽不摘政策。要实行严格评估,按照摘帽标准验收。要实行逐户销号,做到脱贫到人,脱没脱贫要同群众一起算账,要群众认账。”2016年4月,中办、国办印发《关于建立贫困退出的意见》对贫困户、贫困村、贫困县退出的标准、程序和相关要求做出细致规定,为贫困人口退出提供制度保障。严格实施考核评估制度,组织开展省级党委和政府扶贫工作成效考核,就各地贫困人口识别和退出准确率、因村因户帮扶工作群众满意度、“两不愁三保障”实现情况等开展第三方评估;结合收集的情况和各省总结,按照定性定量相结合、第三方评估数据与部门数据相结合、年度考核与平时掌握情况相结合的原则,对各省(自治区、直辖市)脱贫攻坚成效开展综合分析,形成考核意见;对综合评价好的省份通报表扬,对综合评价较差且发现突出问题的省份,约谈党政主要负责人,对综合评价一般或发现某些方面问题突出的省份,约谈分管负责人。将考核结果作为省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

四、关于习近平精准扶贫思想的价值意义

在学习领会习近平总书记的扶贫开发战略思想过程中,我深深体会到,习近平精准扶贫思想的时代价值和意义,既体现在指导国内精准扶贫理论创新、顶层设计、基层实践上,也体现在为全球减贫治理提供中国方案上。

(一)习近平精准扶贫思想的国内价值

1.扶贫理论创新的指导思想

党的十八大以来,我国扶贫开发步入攻坚拔寨重要时期,贫困问题的复杂性、艰巨性前所未有,扶贫理论创新迫切。习近平精准扶贫思想的理论指导价值体现在建构综合性扶贫治理、内生型反贫困理论等方面。习近平总书记强调,要将条件差、基础弱、贫困程度深的深度贫困地区和贫困人口作为扶贫开发的重点,分类施策,实施“五个一批”扶贫开发路径,要因地制宜,因人因户因村施策。这就要求在反贫困理论创新中探索综合性扶贫理论:在贫困问题复杂性深刻认识的基础上,既要注重分析致贫的共性要素,以共性要素为依据,因地制宜探索多层次扶贫脱贫路径;又要考虑到贫困个体致贫的具体因素,开展多层次、精细化的针对性帮扶。习近平总书记指出:“防止返贫和继续攻坚同样重要,已经摘帽的贫困县、贫困村、贫困户,要继续巩固,增强‘造血’功能,建立健全稳定脱贫长效机制”。“要加强基层基础工作。要加强贫困村两委建设,深入推进抓党建促脱贫攻坚工作,选好配强村两委班子,培养农村致富带头人,促进乡村本土人才回流,打造一支‘不走的扶贫工作队’”。贫困人口实现自我发展是扶贫的根本,要把扶贫与扶志、扶贫与扶智相结合,激发内生发生动力,建立长效脱贫机制。这就要求扶贫理论创新要将贫困地区和贫困人口的内生发展摆在更加突出的位置,着力探讨培育贫困群众内源发展的治理机制,为实现贫困人口自我发展提供理论依据。

2.脱贫攻坚实践创新的行动指南

脱贫攻坚时期,农村贫困人口规模庞大,贫困程度深、致贫因素复杂,返贫现象较为突出,并呈现出结构化趋势。贫困问题的解决,除了要下更大的决心和投入更多的资源外,更迫切需要合理、有效的贫困治理新方略。习近平精准扶贫思想中的“扶真贫、真扶贫、真脱贫”要求为脱贫攻坚阶段扶贫开发明确了工作目标;“六个精准”论述为扶贫工作方式转变提供了方向和着力点,“五个一批”脱贫路径论述为扶贫工作指明了工作重点任务;对“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”问题的阐述为扶贫开发体制机制创新、建构等都具有极大的指导价值。

(二)习近平精准扶贫思想的国际价值

习近平总书记指出:“在实践中,我们形成了不少有益经验,概括起来主要是加强领导是根本、把握精准是要义、增加投入是保障、各方参与是合力、群众参与是基础。这些经验弥足珍贵,要长期坚持。”我理解,习近平精准扶贫思想的国际减贫价值体现在以下方面:

一是以实施综合性扶贫策略回应发展中国家贫困问题的复杂化和艰巨性。从全球范围看,致贫原因多元化、差异化是普遍存在,贫困问题复杂性增加,单一力量或单一减贫措施面对复杂贫困问题时很难取得突破性成绩。在贫困治理中,以扶贫对象需求为导向、分类施策,采取和针对性扶贫措施,扶贫资源供给与扶贫对象需求有效衔接。注重扶贫的综合性与精准度相结合,制定综合性扶贫脱贫思路,实施精准扶贫和实现精准脱贫。

二是发挥政府在减贫中的主导作用,以回应全球经济增长带动减贫弱化的普遍趋势。习近平精准扶贫思想中将加强政府引导和主导作用作为减贫成效提升的根本。在精准扶贫实践中,我国政府主导了贫困瞄准、贫困干预、脱贫成效评估等减贫全过程。除不断加大投入之外,通过“中央统筹、省负总责、市(地)县抓落实”管理机制提升政府扶贫整体效能,激发强大的扶贫动能,构筑多元主体参与扶贫格局。

三是自上而下与自下而上结合的贫困识别机制,解决了贫困瞄准的世界难题。总体而言,国际的贫识别方法主要有自上而下的识别方法(如个体需求评估法)和自下而上的贫困识别方法(如以社区为基础的瞄准方法),且在单独运用中都存在一定的局限性。贫困的识别是一项专业性强、复杂性高的技术性工作。基层干部往往难以胜任贫困识别的专业性工作。同时贫困规模庞大的情况下,采用一家一户的家计调查的贫困识别成本高、耗时长,且难以排除贫困变动对识别精准的干扰。采取统计部门抽样测算贫困规模、自上而下逐级分解贫困指标的方法较好保证了贫困识别的科学性。通过农户自愿申请、民主评议等自下而上的识别机制,能提高贫困识别的群众参与度和监督效果,较好保障贫困识别的真实性。在习近平精准扶贫思想指导下,我国逐步形成和完善了自上而下(指标规模控制、分级负责、逐级分解)与自下而上(村民民主评议)相结合的精准识别机制,对国际减贫瞄准方法的完善具有积极的意义。

五、关于习近平精准扶贫思想的实践成效

2013年底起,以中办、国办《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》为标志,我国开始实施精准扶贫。以《关于打赢脱贫攻坚战的决定》为标志,在全国范围全面实施精准扶贫精准脱贫方略。至2016年底,我国精准扶贫取得显著成效。

一是农村贫困人口大幅减少,贫困发生率持续下降。按现行国家农村贫困标准(2010年价格水平每人每年2300元)测算,全国农村贫困人口由2012年的9899万人减少至2016年的4335万人,累计减少5564万人,平均每年减少1391万人;全国农村贫困发生率由2012年的10.2%下降至2016年的4.5%,下降5.7个百分点,平均每年下降1.4个百分点。内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆等民族八省区农村贫困发生率从2012年的21.1%下降到2016年的 9.4%,累计下降11.7个百分点,年均下降2.9个百分点。贫困规模从2012年的3121万人减少到2016年的1411万人,累计减少1710万人,下降幅度为54.8%。

二是贫困地区农村居民收入保持快速增长,增速持续高于全国农村平均水平。2016年,贫困地区农村居民人均可支配收入8452元,名义水平是2012年的1.6倍;扣除价格因素,实际水平是2012年的1.5倍。2013-2016年贫困地区农村居民人均收入连续保持两位数增长,扣除价格因素,年均实际增长10.7%。其中,扶贫开发工作重点县农村居民人均可支配收入8355元,是2012年的1.65倍;扣除价格因素影响,实际水平是2012年的1.52倍,是2010年的2倍,扶贫开发工作重点县农村居民收入提前实现翻番目标。2013-2016年,贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增速比全国农村平均水平高2.7个百分点。扶贫开发工作重点县年均实际增长11.1%,比全国农村平均水平高3.1个百分点。2016年贫困地区农村居民人均可支配收入是全国农村平均水平的68.4%,比2012年提高了6.2个百分点。农村居民就业机会增多,工资性收入占比提高。2016年贫困地区农村居民人均工资性收入2880元,与2012年相比,年均增长16.5%,占可支配收入的比重为34.1%,比2012年提高4.1个百分点。统计数据显示,困地区农村居民人均收入对传统农业依赖下降,收入来源日益多元化。

三是贫困地区农村居民生活消费水平持续提高,质量不断改善。2016年贫困地区农村居民人均消费支出7331元,与2012年相比,年均增长11.7%,且连续四年保持两位数增长,扣除价格因素,年均实际增长9.6%。消费结构明显优化,吃饭穿衣支出占比下降。居住条件不断改善,2016年贫困地区农村居民户均住房面积为137.2平方米,比2012年增加19.1平方米。耐用消费品升级换代,传统耐用消费品拥有量稳步提高。

四是贫困地区农村生活条件得到改善,教育文化医疗水平明显提高。(1)基础设施条件不断完善。截至2016年,贫困地区通电的自然村接近全覆盖;通电话的自然村比重达到98.2%,比2012年提高4.9个百分点;通有线电视信号的自然村比重为81.3%,比2012年提高12.3个百分点;通宽带的自然村比重为63.4%,比2012年提高25.1个百分点。2016年,贫困地区村内主干道路面经过硬化处理的自然村比重为77.9%,比2013年提高18个百分点;通客运班车的自然村比重为49.9%,比2013年提高11.1个百分点。(2)教育文化状况明显改善。2016年,贫困地区农村居民16岁以上家庭成员均未完成初中教育的农户比重为16%,比2012年下降2.2个百分点;79.7%的农户所在自然村上幼儿园便利,84.9%的农户所在自然村上小学便利,分别比2013年提高12.1和6.9个百分点;有文化活动室的行政村比重为86.5%,比2012年提高12个百分点。(3)医疗卫生水平显著提高。2016年,贫困地区农村拥有合法行医证医生或卫生员的行政村比重为90.4%,比2012年提高7.0个百分点;91.4%的户所在自然村有卫生站,比2013年提高7.0个百分点。

五是我国为全球减贫作出重大贡献。按照现行农村贫困标准测算,从1978年到2016年,全国农村贫困人口减少7.3亿,贫困发生率从1978年的97.5%下降至2016年的4.5%。按照每人每天1.9美元的国际极端贫困标准,根据世界银行发布的最新数据,1981年至2013年中国贫困人口减少了8.5亿,占全球减贫总规模的69.3%,为全球减贫作出重大贡献。联合国开发计划署2015年发布的《联合国千年发展目标报告》明确指出,“中国在全球减贫中发挥了核心作用”。中国精准扶贫的新理论、新实践也为全球减少贫困提供了中国范例。

六、关于精准扶贫精准脱贫方略实施存在的困难问题

总体上看,以精准扶贫精准脱贫为基本方略的脱贫攻坚战进展顺利。但是,大家知道,在最困难、条件最差的地区,做最精准的事,困难可想而知。因此,深入推进精准扶贫精准脱贫,举措落实、政策见效、工作开展还需要一个过程,困难不能低估,问题不能回避。目前各地实践看,精准扶贫精准脱贫方略实施,存在以下困难问题:

一是“硬骨头”还没有完全精准瞄准。对于深度贫困地区、深度贫困群体的瞄准需要采取更有效的措施。深度贫困地区主要是自然条件恶劣,基础设施和公共服务欠账较多,贫困发生率高,脱贫难度大的地区。12.8万个建档立卡贫困村也是难啃的硬骨头,这些村居住着60%的贫困人口,大部分贫困村基层组织功能弱化,无人管事;人才严重流失,无人干事;村集体经济薄弱,无钱办事;基础设施滞后,陈规陋习严重,发展基础不牢。深度贫困群体主要是因病致贫返贫群体。截至2016年底,全国还有4335万贫困人口。建档立卡数据显示,贫困人口中因病致贫比例从2015年的42%上升到2016年的44%。

二是工作中仍存在不严不实不精准问题。表现在:脱贫计划脱离实际。有的地方违背客观实际,层层加码提前脱贫时间,患了“急躁症”。有的地方认为贫困人口不多,脱贫任务不重,按时完成没有问题,犯了“拖延病”。有的政策措施缺乏针对性操作性,没有有效落实。有的把脱贫工作“文件化”“会议化”“表格化”,有的把大量资金用在垒大户、堆盆景、制作精美挂图展板上。有的驻村干部不驻村假驻村,帮扶措施没到位。有的甚至在考核评估中弄虚作假,搞乔装打扮,组织群众统一答复口径,试图在考核评估中蒙混过关。在贫困识别上,有的地方“搞摆平”,人为割裂低保与扶贫,导致一定数量符合条件的贫困人口未纳入建档立卡。在精准帮扶上,有的表面看帮扶到户到人,实质上还搞一刀切,是缩小版的“大水漫灌”。在贫困退出上,有的算账脱贫,有的突击脱贫,有的一兜了之,脱贫质量不高。

三是扶贫资金使用管理存在不精准问题。贪污挤占挪用等老问题仍时有发生。在乡村两级尤为突出。中央纪委监察部2016年通报的扶贫领域突出问题325起,有86%涉及乡村干部。资金闲置滞留等新问题逐步显现。随着扶贫投入增多,权限下放到县,一些地方能力未及时跟上,项目规划不科学不合理,接不住、整不动、用不好。2016年资金闲置问题占到审计发现问题的三分之二。资金使用公开透明不够。群众和社会不知道,在老百姓眼里,投向“三农”的钱,涉及农民的事,都和扶贫有关,这方面的监管亟待加强。

四是精准扶贫主体(贫困群众)内生动力不足问题。从帮扶工作来看,有的地方为图省事、赶进度,大包大揽、送钱送物,“干部干、群众看”,造成养懒汉。从贫困群众来看,有的穷怕了不敢想,安于现状,单纯依靠外界帮扶被动脱贫。有的穷惯了“等靠要”,靠穷吃穷,依赖政策不愿脱贫。如果不能充分发动贫困群众,扶贫就只是治标不治本,帮扶效果就很难可持续。

七、关于如何进一步深化精准扶贫精准脱贫

2017年是精准扶贫精准脱贫的深化之年。2月21日,习近平总书记主持中央政治局第39次集体学习,该次学习以更好地实施精准扶贫为主题,总书记发表重要讲话,对精准扶贫、精准脱贫提出新的更高要求。3月,习近平总书记在两会期间提出“绣花式”精准扶贫重要思想。3月31日,总书记主持中央政治局听取2016年度省级党委政府扶贫开发工作成效考核情况汇报,对严格考核、确保精准退出作出新部署。6月23日,总书记在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会,研究破解深度贫困问题之策。总书记上述重要论述,丰富发展了精准扶贫思想,为深化精准扶贫、精准脱贫指明了方向、提供了跟本遵循。我们要认真学习、深刻领会、贯彻落实到实践中。

(一)坚持目标标准,确保完成任务。脱贫的标准就是“两不愁三保障”,不能盲目提高,也不能降低标准,时限就是2020年,不能急躁,也不能拖延。从当前情况看,按照现有的政策力度和工作力度,只要真抓实干,是可以实现脱贫目标的。一要调整完善脱贫攻坚滚动规划和年度计划。贫困县一般应在2019年前摘帽,贫困人口应在2020年如期脱贫。低保兜底尽量往后靠,对那些确实不能依靠自身努力脱贫的,到最后才低保兜底。脱贫规划要有合理时序,既要防止急躁,又要防止拖延。二要保持脱贫攻坚政策的稳定。包括贫困县党政正职稳定、驻村帮扶、东西部扶贫协作、党政机关定点扶贫,2020年前都不变。三要在做好贫困县贫困村脱贫攻坚的同时,高度重视非贫困县非贫困村的脱贫攻坚,防止出现死角。

(二)坚持问题导向,解决困难问题。针对当前突出困难和问题,一要集中力量攻坚。要进一步瞄准深度贫困地区、贫困村、因病致贫贫困户,这是我们要攻的“坚”。加大对典型的深度贫困地区的基础设施和公共服务建设支持力度。组织实施贫困村提升工程,培育壮大集体经济,完善基础设施,打通脱贫攻坚政策落实“最后一公里”。落实健康扶贫政策,降低因病致贫贫困户医疗费用支出,进一步解决大病和慢性病治疗、救助问题,减轻贫困家庭医疗负担。二要抓好考核发现问题整改。纠正不严不实不精准,特别是要纠正形式主义,严防弄虚作假。要通过教育培训等措施,增强基层扶贫干部“绣花”能力,提高贫困识别、帮扶、退出精准度。

(三)坚持基本方略,打牢精准基础。一要完善建档立卡,摸准贫困底数。准确识别贫困户是很难的,农村基础薄弱、情况复杂,人口流动性大,再加上人情社会、落后观念等因素,难度更大。精准永远在路上。下一步,要把符合建档立卡条件的贫困人口全部纳入,只要是贫困人口,不管什么原因、什么类型,都应纳入,做到不落一人。与此同时,还要对2014年以来的脱贫人口的返贫情况进行调研,探索建立稳定脱贫的长效机制。二要规范驻村帮扶,增强基层力量。中央要求,每个贫困村都要派驻村工作队,每个贫困户都要有帮扶责任人,实现全覆盖。第一书记和驻村干部积极帮助群众出主意干实事,推动各项扶贫措施落地落实,打通精准扶贫“最后一公里”。国家层面将出台指导意见,各地要加强驻村干部管理,加强贫困村两委建设,选好配强村两委班子,培养一支永远不走的工作队。三要强化资金监管,提高使用效益。将继续加强纪检、检察、审计、财政监督和群众、社会监督,特别是把乡村两级组织作为重点,加大惩处力度,保持高压态势。全面推进贫困县财政涉农资金统筹整合,加大指导督促检查,提高扶贫资金使用效率和效益。进一步完善扶贫资金公告公示制度,提升扶贫资金项目的透明度。

(四)坚持从严考核,倒逼真抓实干。考核是全面从严治党在脱贫攻坚领域的重要体现,是倒逼各地抓好落实、检验脱贫质量的重要手段。要按中央要求,继续实行最严格的考核评估制度,坚决防止虚假脱贫、数字脱贫、一兜了之等敷衍了事、不实不准、弄虚作假行为,倒逼各地落实脱贫攻坚工作责任,把求真务实的导向立起来,把真抓实干的规矩严起来,确保脱贫结果经得起历史和实践的检验。

(五)坚持改革创新,建立带贫机制。随着脱贫攻坚深入推进,难题和矛盾还会不断出现,必须结合实际,创新扶贫工作方式。鼓励基层探索试点,建立容错纠错机制,对探索中出现的问题,及时纠正。对涉及长远的问题,思想观念、陈规陋习等,也需要改革,需要一个过程。

(六)坚持典型引路,总结推广经验。要总结党的十八大以来精准扶贫的实践和成就,总结各项工作成功经验,总结产业扶贫、劳务脱贫、易地扶贫搬迁和教育、健康扶贫等重点工作的典型范例。继续开展全国脱贫攻坚奖评选表彰活动,及时发现表彰全国脱贫攻坚模范。建立扶贫先进典型台账,及时推广好的经验做法。脱贫攻坚,不仅仅是脱贫攻坚,涉及经济社会发展各方面。不能就扶贫而扶贫,还有农村基层组织建设、集体经济、管理水平、思想观念等。

(责编:李紫薇(实习生)、秦华)

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