苏州吴江区：以“融入式党建”夯实基层工作，成效明显

从2013年提出实施“融入式党建”创新工程到今天已经4年，在这个过程中，吴江区以此来统筹推进学习型、服务型、创新型、法治型党组织建设。其核心理念是党建融入发展、融入民生、融入区域、融入群众，并作为吴江当前和今后一个时期加强党的建设的工作路径。“‘融入式党建’经验贵在一个‘实’字，通过扎实的举措，让党建切实发挥了推动作用。《组织人事报》、《新华日报》、《苏州日报》、《党建研究》等各大媒体多次介绍“融入式党建”的做法，人民网、中国网、新华网等新媒体也纷纷转载吴江区的创新做法。吴江区、苏州市、江苏省的许多领导前往考察，非常认同这一创新做法，中国浦东干部学院也把此作为党建案例和现场教学点，在全国引起了比较大的影响。

一、实施“融入式党建”的背景

1.经济快速发展对党委领导经济社会发展的能力提出了更高的要求。吴江历来是民营经济比较发达和活跃的地方，老百姓也比较富裕。按照人均GDP来计算，我们从2000年起就突破了1万美元大关，达到中等发达国家水平，并且经济总量连续保持两位数的增长率。2017年胡润全球富豪榜中，吴江有5人位列其中。在民营和外资等非公有制经济占绝对主导的经济架构下，如何发挥党组织的对改革发展稳定各项工作以及经济社会各项事业的政治引领、推动和保障作用，既要防止因为“两张皮”而被边缘化导致缺位，又要防止因为“过度干预”而影响活力导致越位，这对施政者提出了较高的要求。

2.人民群众对共享改革发展成果有了更高的要求和期待。前几年，吴江一度遇到这样的窘境，经济社会发展排名在苏州大市靠前，但低保户和低保边缘户的数量也最多。经济发展了，如果老百姓的生活水平没有得到明显改善，这只会增强人民群众的相对剥夺感。因此，我们始终坚持发展为民，把提升人民群众幸福感和获得感作为发展的出发点和落脚点。党建融入民生，主要的抓手是扎实推进基层服务型党组织建设，突出服务导向，完善服务体系，建强服务队伍，提升服务实效，让人民群众更好地共享改革发展的成果。

3.社会转型需要提高基层社会再组织的水平。2012年9月，吴江撤市设区，正式融入苏州中心城区，在继续保持县域体制机制活力优势的基础上，又获得了城区功能新的发展优势，双重叠加效应明显。随着吴江城市化的快速推进，大型居住区、新型农村社区、城市商圈、专业市场等开始出现，党的组织和工作“有形、有效覆盖难”的问题日益突出，“单位+领域”党建必须向“单位+区域”党建模式转型。随着政府职能转变和工作重心下移，基层党组织承担的社会管理服务任务越来越重，需要发挥党组织政治、组织优势，协调各方资源，调动驻区单位、各类组织和广大党员群众的积极性和主动性，共同融入地区发展建设和管理。

4.新时期群众工作面临新挑战。近年来，随着吴江城区功能转型、城乡一体快速推进、新农村集居改造等，必然带来各阶层利益关系的调整，旧改、就业、救助等各种问题交织在一起，群众的合理诉求和不合理诉求相互交织，需要通过做好有效的群众工作赢得对吴江建设发展的理解、支持和配合。干部队伍自身也存在一些“不接地气”的情况，比如村干部日常办公机关化、农村工作行政化；乡镇干部“走读”多，接触群众少；机关干部坐办公室多，下基层少，理论知识多，实践调研少。如何提升群众的获得感、幸福感和满意度，来增强广大群众对党和政府工作的认同感，从而同心同德推动发展，需要我们在新形势下创新群众工作新方法。

二、“融入式党建”具体做法和成效

吴江于2013年7月1日明确提出实施“融入式党建”创新工程，以此加强和改进党的基层组织建设。2014年11月3日，区委印发《实施意见》，提出深化“融入式党建”创新工程，推进基层服务型党组织建设。吴江“融入式党建”创新工程以“四个融入”为核心理念，即党建融入发展、融入民生、融入区域、融入群众。这“四个融入”，是我区近年来以及今后几年加强党的建设的总体思路和工作路径。

（一）党建融入发展

针对吴江的实际，近年来，我们在推动党建融入发展，充分发挥党组织“把方向、管大局、保落实”的作用方面，主要做法有：

一是开展党代会常任制试点工作。吴江在2003年被江苏省委确定为全省首批两个党代会常任制试点县市之一。实行党代会常任制，从制度上确立了党代表大会的领导地位和作用。每年在区人大、政协会议之前，召开区党代会，审议和决定全区经济社会发展和党的建设的重大问题，这就充分发挥了党组织对重大事项决策的前置把关作用。试点工作多年来，我们构建了党代会常任制的框架体系，创建了一系列的活动载体。为破解党代表权力“虚化”问题，吴江在常任制试点工作中创设党代表“行权三票制”：第一票是“选举票”，通过党代表民主投票选举产生区委委员；第二票是“信任票”，区委委员任职届中，通过党代表民主投票对区委委员是否胜任作出民主评议；第三票是“满意票”，在区委委员任职届末，通过党代表民主投票对区委委员任期履职情况作出评价。我们还制定出台党代表闭会期间活动规定、列席区委全委会和常委会、基层接待日、巡视、述职评议等制度，拓宽党代表闭会期间发挥作用的途径方式，畅通党代表知晓情况、参与议事的渠道。

二是建立健全科学发展的考核评价体系。丝绸纺织是吴江的传统产业，也是支柱产业之一。纺织行情好的时候，几乎三分之一以上的家庭都有几台织机。不成规模的无序发展造成产业附加值低、抗风险能力差，乱排放则对环境造成严重危害。因此，早在2008年，吴江市委、市政府就启动开了“两竞赛一赶超”活动，即开展经济发展和环境建设两大竞赛，“学习先进赶超先进”活动。在全球金融危机肆虐导致经济不景气的大背景下，顶着经济下行的压力，毅然决然把环境建设放到跟经济发展同等重要的高度，作为考核领导干部政绩的参考，下大力气调结构、促转型、保环境。考核是指挥棒。近年来，区委不断健全完善科学发展考核评价体系。实践证明，建立健全政绩考核评价体系，能够引导各级领导班子和领导干部树立正确政绩观，自觉践行科学发展。

三是推动法治型党组织建设。这是苏州市委认真贯彻落实党的十八届四中全会关于全面推进依法治国重大决定的一个创新举措。时任江苏省委副书记、苏州市委书记石泰峰提出：“在经济发展新常态下,建设法治苏州,必须要以建设法治型党组织为引领和保障,推进法治政府、法治市场、法治社会‘三位一体’建设,真正让法治成为苏州继续保持率先发展核心竞争力的重要标志。”2014年起，按照苏州市委的部署要求，我区坚持以依法执政和依规管党为核心任务，扎实推进法治型党组织建设，大力营造干部清正、政府清廉、政治清明的良好环境。今年，我们还出台了《关于实施“双百双千双万”工程、推进基层法治型党组织建设的意见》，旨在推动全区基层党组织在全面推进依法治区中充分发挥战斗堡垒作用,并以此为抓手全面增强基层干部法治观念、法治为民意识,提高依法办事能力,大力推进基层治理法治化、现代化,为经济社会发展营造更高水平的法治环境。

（二）党建融入民生

近年来，吴江的财政资金用于民生领域的超过七成。我们始终紧盯群众最关心最直接最现实的利益问题，做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，全面提高公共服务共建能力和共享水平，打造群众满意工程。主要做法有：

一是项目引领，提升城市整体功能。近年来，吴江城市建设很重要的一条经验就是，把民生优先放到更加突出的位置，以重大民生实事项目建设为引领，提升城市的功能和品味，增强居民对城市的认同感和归属感。2013年起，区委、区政府启动实施“1058”工程建设，在全区范围内推进10项民生实事工程、5项重大交通工程、8项生态文明工程建设。“1058”工程总投资约450亿元，目前已基本完成，有力改善了城市功能，提升了便民惠民利民的公共服务水平，为发展打下了坚实的基础。下一步，区委、区政府将围绕江苏省党代会提出的“两聚一高”（聚力创新、聚焦富民，高水平全面建成小康社会）总要求，启动实施“555计划”，即在产业提升方面，以“经济强”为目标，建设苏州湾科技城、新型半导体产业园、纺织循环经济产业园、智能装备产业园、物流科技园等5大平台；在民生改善方面，以“百姓富”为目标，实施富民增收、公共服务、美丽镇村、重大交通、平安法治等5项工程；在环境优化方面，以“环境美、社会文明程度高”为目标，打造生态文明、智慧城市、创新创业、人文休闲、政务服务等5大高地。实施“555计划”就是要认真贯彻落实习近平总书记视察江苏重要讲话精神，推进“强富美高”新吴江建设。

二是功能提升，健全公共服务体系。去年以来，我们大力推进“五个一”为目标的关键环节改革，即一张蓝图管发展、一枚公章管审批、一个号码管服务、一支队伍管执法、一项政策促转型。其中，一枚公章管审批和一个号码管服务是吴江推进公共服务均等化和标准化的主要手段。先介绍“一枚公章管审批”。2002年，吴江在全省率先设立区级行政服务局，将区级相关职能部门审批事项较多、审批频率较高、与经济建设及群众生活密切相关的审批服务事项集中起来办理，实行“一站式”办公、“一条龙”服务。目前，吴江已建立起以区政务服务中心为主体、镇区便民服务大厅为纽带、村（社区）便民服务室为延伸，上下联动、运行高效、协调统一的三级便民服务体系。尤其是覆盖249个村、66个社区的便民服务室，全面推行为民服务全程代理，切实打通了联系服务群众的“最后一公里”。“一枚公章管审批”就是在此基础上，实施以一个窗口受理，相关部门同步审批、限时办结，一个窗口回复为重点的流程再造。以优化企业设立登记“一窗联办”工作为例，将各项评估由串联方式调整为并联方式进行，加强整合优化，实行一个窗口受理、同时评审、同步审批的服务新模式。下一步，我们还将对市场准入类和投资建设类的行政审批事项实行“一个窗口受理、一个系统审批、一个窗口回复”的审批新模式。

三是资源整合，提升社会治理水平。如果说“一枚公章管审批”是强化服务手段的话，那么同属全省首创的“一个号码管服务”则标志着吴江城市综合治理迈入联动服务时代。过去老百姓要反映一个问题，可能要花很大的精力找到相关职能部门。去年7月，吴江创建了区城市综合治理联动指挥中心（“大联动”中心），全面整合24条政府服务热线到“12345”一个号，把问题分拣派发督办的任务交给一个号码，老百姓只要记住“12345”就行了。“12345”扮演着“神经中枢”的作用，它会将接收到的问题派发至相关区镇“大联动”分中心，再由分中心派发至村（社区）工作站或职能部门，根据先期处置和专业处置相结合的原则进行快速有效处置，而其处置结果将被纳入各地各部门的绩效考核。“12345”还自动接入区长信箱、寒山闻钟论坛、中国吴江(公众监督)、东太湖论坛(发言人在线)、领导交办以及其它来源等12种城市综合治理的问题进行统一受理，加大对相关职能部门的督促和约束力度。在整合各部门服务热线和网络问政等多种被动受理来源基础上，“大联动”中心还组建了一支528人的区、镇两级巡查队。这些巡查队员对应全区26423个单元网格，就像是城市的“啄木鸟”把工作触角深入到村(社区)的角角落落，主动发现城市存在的各种“病虫害”。

（三）党建融入区域

通过发挥党组织纽带作用，大力推行“区域党建”，淡化区域内各类组织的体制、隶属、领域观念，通过资源共享实现互联互动、共建互补，努力把党的政治、组织优势转化为治理、服务优势。主要做法是三个打破：

一是打破行政隶属壁垒，推动党建融合。80年前，费孝通先生以家乡七都镇开弦弓村为起点，写下了著名的《江村经济》。上世纪八十年代，费老又以家乡为原型，提出小城镇发展的苏南模式。可以说，在新型城镇化道路中，吴江一直走在全国前列。在推进城镇化、统筹城乡一体发展的过程中，我们打破行政壁垒，采取“局村挂钩、扶持薄弱村”、“局企结对、携手共建”、“局社结对、一联双管”、“村企结对、共建新农村”、“国企民企、统筹共建”等方式，大力统筹城乡党建资源，为吴江城乡一体化推进提供了坚强的组织保证。

二是打破常规设置模式，建立区域组织。近年来，按照区域统筹理念，我们围绕地域分布、产业发展和服务功能优化党组织设置，探索形成了园区统筹、片区统筹、村企统筹、村居统筹、商圈统筹、市场统筹、行业统筹、产业统筹等8种区域党组织设置模式。我们还陆续建成22个区域党建工作站，全部配备专职党务工作者，协调区域内现有的各类组织开展统筹共建，并对区域内“两新”党组织和党员进行兜底管理服务。

三是打破单一隶属关系，实行双向管理。随着城乡一体化的持续加快，土地向规模经营集中、工业项目向园区集中、农民向社区集中，统筹城乡“三集中”深刻改变了传统的城乡面貌，新型农村社区如雨后春笋般出现。吴江开发区山湖花园社区是一个拥有1.2万人口的大型农民动迁小区，由23个村拆迁而来，但区内实现没有一处违章建筑、没有一条黑色广告、没有一方环境破坏、没有一处消防隐患、没有一人越级上访的“五个没有”。而2008年社区成立之初，还面临着大部分党员组织关系在村里，参加组织生活需要各回各村，在参与社区自治、服务群众等方面很难有所作为。因此，2011年，我们在苏州市率先建立“村转社区党委+动迁村党支部+楼宇党小组+党员中心户”四级党建网络，采取党员组织关系双向挂靠、活动双向参加、表现双向考核、干部双向兼职、作用双向发挥、经费双向保障“六个双向”的办法进行管理，并逐步开展党组织、居委会、业主委员会、物业管理公司“四位一体”建设，通过党组织示范带动，为新型农村社区形成治理合力、提升服务实效。

（四）党建融入群众

一是党员干部进万家。2010年创先争优活动时，吴江启动开展“党员干部进万家”活动，建立联系服务群众四个“全覆盖”机制，一是村（社区）结对挂钩全覆盖；二是联系服务群众全覆盖；三是困难家庭结对全覆盖；四是信访地区领导包案全覆盖。党的群众路线教育实践活动结束后，“党员干部进万家”活动作为党员干部直接联系服务群众制度，常态化、长效化坚持下来。

今年，省委开展“察民情 帮民困 解民忧”活动，苏州市委部署开展“六个一”基层走访调研活动，我们传承“党员干部进万家”的经验做法，开展“四个融入”大走访活动，要求党员干部围绕当前区委区政府“555”计划、富民惠民政策、城乡一体化发展等中心工作，融入发展，访生产经营情况；融入民生，访实事工程情况；融入区域，访基层治理情况；融入群众，访富民惠民情况，通过开展新一轮大走访活动，找准问题短板，促进发展富民，密切党群干群关系，努力实现干部受教育、群众得实惠、基层更满意、社会真欢迎的叠加效应。

二是“两代表一委员”联合接待群众。由于地处苏、浙、沪交界，吴江160万总人口中外来人口近一半，人口流动性比较大，随之也带来社会管理和信访工作任务较重。2010年，我们在全区所有行政村、社区推行“两代表一委员”联合接待群众工作，每月5日和25日由代表、委员在镇（开发区）、村（社区）固定接待点接待。为什么组织“两代表一委员”联合接访，我们是这么考虑的：由于这三个群体地位、作用比较特殊，他们可以根据履职的需要，对群众反映的问题，通过事前调查分析，同党委、人大、政协及有关部门取得沟通联系，提出自己的意见、建议和要求，既能提高参政议政能力水平，又能督促“一府两院”更好地为群众服务，而且三者联动还可以减少有关部门办理人大代表、党代表、政协委员意见、建议的重复劳动。“两代表一委员”联合接待群众制度推行8年多来，全面发挥了“联络员”、“代言人”、“信访员”、“监督员”和“巡视员”作用，促进了全区社会和谐稳定。

三是党代表联系党员群众。作为省党代会常任制试点地区， 2006年，我们在全省率先探索党代表直选制，改变传统的区县一级党代表由下一级党代会间接选举模式，以农村、社区、“两新”组织和机关企事业单位为选区，将党代表的推荐、选举权交给全体党员。2016年，我们建立党代表联系党员群众制度，市、区、镇三级党代表每人联系选区5名党员群众，每季度至少联系一次。实践证明，党代表只有“接地气”，履行职责才会更有“底气”。

四是共产党员关爱帮扶生活困难群众。2010年，在苏州市委统一部署下，我们开展共产党员帮扶生活困难群众行动，并成立党员关爱基金，所募款项全部用于帮扶困难群众。为了解决持久帮扶所需的大量资金，关爱基金借鉴商业基金市场化运作机制，委托资质好、经营效益好、社会责任好的亨通集团管理运作，增强基金“造血”功能，不断做大基金盘子，让困难群众得到更多帮扶。

三、实施“融入式党建”的体会和思考

在实施过程中，我们深深地体会到：把党建作为最大的政绩，不仅是着眼现实的战略选择，更是一个价值排序的基本问题。发展绩效并不必然转化为政治认同。因此，党建融入发展，就是要正确处理好“最大政绩”和“第一要务”之间的关系，坚持党建与发展紧密联动，助推改革任务完成和经济社会发展。

党建融入民生，关键在于推进基层服务型党组织建设，建立健全区域统筹的基层党组织体系，着力构建主体明确、层次清晰的服务体系和城乡统筹、全面覆盖的服务网络，形成上级党组织服务下级党组织、党组织服务党员、各级党组织和党员服务群众的机制和格局。

党建融入区域，必须实现三个转变，才能变基层党建“独角戏”为党群“大合唱”。一是从上层着力向基层着力转变，推动重心下移、力量下沉、权力下放；二是从局部推进向整体推进转变，把社区党建、机关党建、“两新”党建统揽起来、统筹推进；三是从自我封闭向开放融入转变，确立以党组织为核心，政社互动共同参与的基层治理架构。

做好群众工作，是我们打牢执政基础的重要途径。无论资讯多么发达、技术多么先进,“键对键”永远代替不了“面对面”。只有用脚步丈量民情，才能永葆与群众的血肉联系。