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以8个“1+1”模式 探索相对集中行政许可权改革

——广西柳州市政务服务中心案例

2017年07月19日13:55  来源:人民网-中国共产党新闻网

自2001年起,按照中央和自治区深化行政审批制度改革和政府机构职能转变工作的要求,柳州市在广西率先开展行政审批制度改革工作,着力规范行政权力运行和提高行政效能,逐步向行政体制改革的深水区推进。2015年以来,柳州市委、市政府不断探索,积极推进相对集中行政许可权改革,实施“一枚印章管审批”改革试点工作,在全区地级市中率先成立了行政审批局,行政审批制度改革工作迈入了改革深水区。

一、背景起因

柳州市先后经历了投资项目审批办证大厅建设时期(2001年9月至2002年4月)、行政审批办证大厅建设时期(2002年4月至2007年7月)、政务服务中心(审批“三集中”)建设时期(2007年7月至2015年12月)三个时期。2015年,柳州市提出以“简政惠民、优化服务”为主题的“一枚印章管审批”等“八个一”重大改革项目。“一枚印章管审批”作为柳州市全面深化改革的“先手棋”,成立广西首个地市级行政审批局(以下简称“审批局”)。柳州市行政审批制度改革工作迎来了第四个建设时期,即行政审批局建设时期。审批局为市人民政府工作部门,加挂市政务服务监督管理办公室牌子,实行“两块牌子一套人马”。根据工作需要和功能划分,科学设置内设机构,设置18个科室,其中8个综合业务科室和10个审批业务科室。“一枚印章管审批”改革试点工作开展以来,通过深入推行8个“1+1”运行模式(一局一章管审批、一清一消减事项、一厅一网联办事、一审一管明职责、一窗一结提效率、一员一库核踏勘、一帮一联促项目、一分一离防风险),将分散的行政审批事项整合入“一个部门”、将繁琐的行政审批流程简化为“一枚印章”,实行“一枚印章管审批”,不断提升服务质量和行政效能。先后吸引了来自省内外40多个地市参观学习,并获得中央、自治区领导的肯定。

二、“1+1”运行模式的主要做法

(一)化繁为简,实现“一局一章管审批”

经梳理,将市发改委、工信委、住建委、教育局等35个政府工作部门和事业单位承担的221项行政许可事项划入审批局(目前229项),将两百余项审批业务职能重新划分为投资项目、市场服务、基建项目、社会事务等10类(不含规划、国土、公安部门与垂直管理部门事项),由35个部门的82枚行政审批印章转变为1枚行政审批专用章,其中永久封存48枚审批业务专用印章,并完成相关人员的划转,实现了审批事项、审批职能、审批人员向审批局“三集中”,审批主体由“碎片化”聚合为“一个部门、一枚印章”。改革带来三个转变:一是由市直多个部门分散承担审批职能改变为一个部门承担,打破部门间的审批业务壁垒;二是由原来部门间的协作改变为一个部门里多个科室间的协作,实现了化繁为简;三是由办证跑多个部门改变为只需到一个部门一个科室就能完成,提高了审批效率。

(二)梳理整合,推进“一清一消减事项”

截至目前,柳州市已完成九轮行政审批事项的调整,市本级只保留行政许可事项,取消了非行政许可事项这一类别。市本级行政审批项目从2001年的961项减少为283项(不含中区直部门),减幅达70.6%。除市公安局、规划局、国土资源局62项许可事项暂不划转外,其余全部划入审批局。审批局成立以来,我们将分散在原不同部门管理对象相同、管理内容相似、管理范围相近的审批项目进一步梳理调整,对外公布的行政许可事项229项。与此同时,还致力于规范中介服务、涉企收费项目,直接为企业节约成本和降低制度成本高达数千万元。共清理规范涉及审批局的行政审批中介服务事项共39个。清理涉及企业需支付评审、评估、核查费用的115个审批环节,保留技术审查、论证、评估、鉴证、咨询等59类中介服务,由政府买单,预计每年为企业节省成本200万元;取消了10项审批收费,预计每年为企业节省近400万元;清理了10项审批前置收费,由原审批部门管理,预计每年为企业降低3000多万元的经营准入门槛。

(三)共享互通,实行“一厅一网联办事”

审批局实行实体政务大厅、网上办事大厅、掌上办事大厅“三位一体”的“随时随地随身”办理模式。实体政务大厅划分了10个功能业务分区、水电气等公共服务专区,并对国税局、地税局等8个实行垂直管理部门和公安局、国土局、规划局3个市直部门,实行整建制集中进驻管理模式,按照业务关联性,以集中审批和现场审批相结合,嵌入到审批局的审批流程中,实现“统一网络、统一软件、统一模式、统一时效、统一监督、统一考核”,达到与审批局联动运行同步到位、改革效果同步实现的目的。网上办事大厅按照“信息多跑路,群众少跑腿”的理念,可办理229项行政许可事项,并推出“互联网+审批局”全流程一部式网办服务。用户通过登录网办大厅,体验“情景式引导、先审后验、批量申请、网上预约、信息自动填充、历史数据复用”等多项贴心的申办服务,实现“足不出户即可办理业务”;用户提交的申请材料符合要求,到实体大厅窗口可享受“网上办事一次领证”。我们还开通手机移动端、微信公众号的“掌上办理”服务功能,让办事群众全天候地通过手机完成审批业务的申办、材料上传、资讯查询等,实现审批部门与群众间“零距离”接触,做到“一机在手,全程服务”的全新“互联网+政务服务”。

(四)清晰分工,加强“一审一管明职责”

行政审批职责划转后,柳州市将行政审批与事中事后监管分开,让责权更加明晰,明确了审批局和各部门的监管责任。审批局作为专业部门,规范行政审批行为,监管部门则负责本行业发展战略、发展规划、有关政策、行业标准等的制定和实施,提供市场活动监管和公共服务,实现了“审管分离”。同时,审批局和原行业主管部门又相互紧密联系,探索实施行政审批与监管联席会议机制、行政审批重大事项会商机制、审管互动信息交流机制、审查员审核机制、观察员参与踏勘机制等审批与监管协调运行机制。柳州市还建立了行政审批与监管信息交换平台,平台对审批局、各监管部门开放,开放对象可互相交流信息,并设置了审批信用管理系统,建立审批失信名单,向社会公布,使失信违法企业处处受限。让行政审批与行政监管在分工协作中相互制衡,即事前审批由审批局完成,事中事后的监管需原负责审批的相关部门履行职能,使审批和监管更专注、更专业,有利于审批和监管部门职责更加清晰和明确,真正实现政府履职方式的变革。

(五)优化流程,强化“一窗一结提效率”

与以往按部门设置窗口不同,我们按办事流程归类实施大科室制,设置10个专门的审批业务科室和对应的前台窗口,实行“一窗受理、合并审查、限时审批、一窗办结”。对内采取车间式流水线闭环作业:一个窗口受理后,对于即办件,由科室直接办结;对于承诺件,由科室限时办结;涉及到多个关联审批事项的,各职能科室可在系统后台共享材料,进行同步联动审批,审批结果从原窗口办结出单。对外实现“一个窗口”:申办人只需要到“一个窗口”、提供“一套材料”、盖“一枚印章”,即可享受“一站式”服务。这种“一窗一结”制的扁平化管理方式,将审批权限和职责下移至科室,变多个部门串联审批,为“闭环式”科室内部“流水作业”,最大限度减少审批环节,实现“一窗进出”、“一门受理”。

在“一窗一结”扁平化模式下,我们在企业登记注册领域,先后探索推行企业注册登记“六证合一”、“企业登记政银直通车”等改革举措。企业注册登记“六证合一”,就是将工商营业执照、税务登记证、组织机构代码证、社会保险登记证、统计登记证、企业印章准刻证的“六证合一”,申请人只需要“跑一次”到“一个窗口”交“一套材料”,即可领用统一社会信用代码营业执照,办结时限由原来5个工作日缩短至最快24个小时。“企业登记政银直通车”则是建立由审批局、银行、公章刻制企业等多个单位组成的帮办团队,通过实现《营业执照》、《开户许可证》和公章“两证一章”的“并联帮办”办理模式,让办事群众可以就近委托定点银行网点完成办照材料的准备、递交,一次性完成“两证一章”的办理,极大地方便了企业、群众办事,这一模式也开创了广西先河。

(六)统筹管理,实施“一员一库核踏勘”

经梳理,市行政审批局工作人员需对部分行政审批事项进行现场核查工作,涉及市行政审批局承担的229项行政审批事项中的103项,其中,需要专家或审查员介入的73项。为做好现场踏勘工作,柳州市出台了《柳州市行政审批审查员制度(试行)》、《柳州市行政审批实地核查工作规则(试行)》,加强“一员一库”建设。一员即审批局牵头组织建立跨部门、跨行业的综合踏勘人员队伍,包括本单位和其他监管单位的专业踏勘人员。一库即审查员专家库。由各行业主管部门建立本行业审查员库,市行政审批局对审查员库和审查员实行宏观动态管理,并根据实际工作需要,组织实施实地核查工作。实地核查工作需要审查员参与的,由审批局选派。专业技术性强的审批事项,审批局可抽取具有相关资质或有从事相关行业工作经验的人员及相关领域的专家,进行技术审查,以保障审批质量。同时,为了加强对现场核查工作的监管,柳州市还出台了《柳州市行政审批观察员制度(试行)》,行政审批涉及实地核查的,市行政审批局可以根据工作需要,函请有关监管部门派出观察员,确保审批局与原监管部门工作的有机衔接,促进审批与监管形成工作合力。

在此基础上,我们还提供主动介入服务,开展“预勘查服务”。如:在办理网吧和印刷企业审批时,部分申请人因担心拟租赁的场地不符合审批要求,合同签订后会受到经济损失。因此在设立前提出希望审批人员先到现场预勘查。针对申请人的要求,通过开展“预勘查服务”降低了申请人的风险。

(七)双线协同,加快“一帮一联促项目”

我们积极推进“一帮一联”工作,主动为企业解决审批难题,进一步加快项目审批和落地。“一联”即在重大项目联合审批基础上开辟绿色通道,以联合通办的方式,给重大项目审批办理上开设“通行绿灯”,降低企业办事成本。同时,优化重大项目建设工程审批流程,将流程细分为简化项目立项、总规划并联审批、方案并联审查、环评文件审批四个阶段,对在同一阶段实施的多个审批事项,统一实施细则标准、统一梳理审批要件、统一告知审批结果,做到重大项目并联审批,既简化审批流程又规范自由裁量权。“一帮”则是指在建立了重大项目审批绿色通道和投资企业帮办机制的基础上,开启线上线下“保姆式”帮办模式。线上开通网上办理的信息查询与咨询服务、投诉与评价服务、通知与提醒等全方位跟踪服务,让审批部门变成“服务管家”,帮助办事人随时了解办理进展情况;线下组成审批业务帮办小分队,定期上门为企业提供业务咨询、办理指导、协调问题等服务,为企业扫除前期审批障碍,解决办理过程中的难题,推动项目落实实施。

(八)内外监管,确保“一分一离防风险”

为最大限度降低风险指数,审批局狠抓内外部监督、实地核查等多个环节,实施分级监管机制和审批环节“三分离”机制。“一分”即以行政许可审批事项授权率为基础,建立内部分级审批、外部行业主管部门监管、社会监督员评议的三级审批监督机制,分层级、分职责、分对象,强化分级监管。审批权限以科室直接办结为主,分管领导把关为辅,尽量控制开会讨论事项为原则,属于无法律明文规定的、无特殊流程要求的,一律将审批层级控制在两个以内,由科室直接办结;属于操作规定或直接关系生命财产安全的,交由分管领导把关;属于涉及公共安全、公共利益的重大项目等,由主要领导或领导班子集中会审。行政许可事项受理权限调整后,科室直接审批办结率达86.1%,较之前提高了21.4个百分点。行业主管部门在审管系统实时在线监管,派出观察员参与审批环节;每年邀请社会监督员专项监督改革推进过程中存在的问题,达到线上监控与实体反馈相结合的效果。“一离”即在审批环节探索推进“受理、审查、决定”“三分离”工作,将实地核查环节先行剥离,由专门的科室负责。审批事项进入实地核查环节时,由审批局组织审查员、观察员开展工作,并向申办人发放廉政告知书,告知投诉渠道,进行电话回访。原由企业支付的聘请专家所需经费列为政府购买项目,统一纳入财政预算,市级财政予以保障,规范专家费用发放标准和获得途径。这一做法,实现“受理、审查、决定”的相对分离,使各环节相互衔接又相互制衡、互相监督。

三、改革取得的成效

(一)转变职能,形成改革倒逼新机制

审批局的成立,在一定程度上倒逼了政府职能的转变,将各部门的行政审批权统一划转后,使原职能部门的主要精力集中到制定发展规划、执行有关政策、研究行业标准、完善和创新宏观调控,以及加强事中事后的监管上来。一是解决了“权利碎片化”的问题。柳州市将一枚行政审批专用章代替多个部门的行政审批印章,实现“一枚印章管审批”,解决了政务服务中心“收发室”和“传达室”的问题;二是转变了“审批依赖症”的现象。明确事中事后管理手段,区分部门的行政审批权与事中事后监管权,进一步转变了“重审批轻监管”“以批代管”的思想。三是增强了政府的执行力和公信力。重新调整政府工作部门的职责体系、行为方式、组织结构,实现审批职能和监管职能的相对分离,让审批和监管部门互相监督,使权力运行更加公开透明。

(二)降低成本,合理节省行政资源。

改革打破了按部门设置审批窗口的方式,建立“车间式流水线”审批方式,以标准化的行政审批体系,最大限度减少审批自由裁量权,充分释放“改革红利”。一方面,减少重复收费事项。通过收费主体变更和收费性质的重新判定,理顺规范收费、收支两条线管理的事宜,打破之前各职能部门多头重复交叉审批收费的弊病,有效避免了职责不清、多方插手重复收费的现象,减轻了企业、群众的负担。另一方面,精简人员,减少人力浪费。审批局实行的是“一岗多能、一人多专”管理模式,划转的人员从原来只熟悉本行业本领域的审批业务,转变为熟练掌握所属审批科室的多行业多领域的审批业务,有利于把更多的人力放在事中、事后监管上。这样既节约了行政运行成本,也让市民真正体会到“走进一扇门,办成一揽子事”的便捷高效服务。

(三)集约办件,大力提升审批效能。

一是缩短办结时限。通过建立起行政审批标准化体系,统一受理全部审批事项,精简审批项目,简化审批流程,减少不必要的审批环节,大幅度缩减行政审批办结时间,实现了集约化办理,大力提升行政效能。二是避免重复递交材料。对所有的审批流程进行了改造和再造,通过闭环式、流水线的工作方式,让申请者在一个窗口就可以递交所有的材料,审批过程由外部循环转为内部循环,实现了“让信息多跑路,申请者少跑腿”的便利化服务。

下一步,柳州市将以实施“一枚印章管审批”改革工作为契机,大力提高政府行政效能、市场监管和公共服务水平,种好改革的“试验田”,结出更多的“惠民果”,使政府管理适应市场和人民群众需求,激发经济社会发展活力,更好地推动大众创业、万众创新。

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(责编:李紫薇(实习生)、王金雪)