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大数据 大作为

——贵州省公共资源交易中心打造“数据铁笼”促进阳光交易

2017年07月18日16:46  来源:人民网-中国共产党新闻网

一、案例背景及需求分析

“实施国家大数据战略,推进数据资源开放共享”,党的十八届五中全会的要求,吹响了我国由数据大国向数据强国迈进的号角。大数据不仅对于推进“十三五”经济社会发展具有深远意义,对提升政府治理能力、推进简政放权也将产生积极影响。大数据将成为优化公共服务和市场监管,提高行政效能,助力向智慧交易中心转型必要思维模式与技术手段。

(一)国家政策导向。2015年7月1日国务院发出了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》,提出了到2018年,互联网与经济社会各领域的融合发展进一步深化,基于互联网的新业态成为新的经济增长动力,互联网支撑大众创业、万众创新的作用进一步增强,互联网成为提供公共服务的重要手段,网络经济与实体经济协同互动的发展格局基本形成。2015年8月19日国务院通过了《关于促进大数据发展的行动纲要》国发〔2015〕50 号。要求推动政府信息系统和公共数据互联共享,消除信息孤岛,加快整合各类政府信息平台,避免重复建设和数据“打架”,增强政府公信力,促进社会信用体系建设。《大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号)提出了“提高大数据运用能力,增强政府服务和监管的有效性。高效采集、有效整合、充分运用政府数据和社会数据,健全政府运用大数据的工作机制,将运用大数据作为提高政府治理能力的重要手段,不断提高政府服务和监管的针对性、有效性。”2015年8月25日,贵州省公共服务平台建设推进会召开,会议认真贯彻学习了近平总书记视察贵州时的重要讲话精神及李克强总理的重要批示,再次强调要把“互联网+”公共资源交易服务作为重点工作来推动,积极运用大数据和互联网技术提升政府管理和服务能力,进一步加强全省各级公共资源交易中心建设,实现政府公共服务全覆盖、全联通、全方位、全天候、全过程“五全服务”,全力打造公共服务升级版。

(二)行业发展的要求。2015年3月5日,李克强总理在第十二届全国人民代表大会第三次会议上作政府工作报告,报告中明确提出:我们要全面推进依法治国,加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府,增强政府执行力和公信力,促进国家治理体系和治理能力现代化。2015年2月27日,时任省长陈敏尔在省政府第三次廉政工作会议上强调:“要切实管好公共资源。依靠技术进步和制度创新,推动平台信息化、监督精准化、交易规范化,实现权力在阳光下运行,做到“人在干、云在算”《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》国办发〔2015〕63号提出创新监管体制,各级行政主管部门要运用大数据等手段,实施电子化行政监督,强化对交易活动的动态监督和预警。

(三)市场主体的需求。

1.市场主体参与市场竞争的成本高。由于各地信息化水平不同,交易流程规则不统一、数据不共享,管理方式各自为政,造成企业进入不同地市进行交易时,需要了解当地规则,重新上报资料,数字证书重复办理,一定程度上影响了市场主体的积极性,加大了企业的成本。

2.围串标行为仍然存在。围标串标行为增加了投资人成本、造成国有资金的大量流失,制约了公共资源交易市场的健康有序发展,一定程度上导致腐败问题易发高发。

3.市场主体的信用信息不完整。由于我省各地之间,省内省外的工商、审计、司法、税务、建委等各部门存在数据孤岛,造成企业在公共资源交易体系中的信用信息不能全面、真实、完整的还原企业信用的全貌,造成了事实上的市场主体竞争不公平,体现出一定的区域壁垒。

3.市场价格信息的不透明。材料设备成本占建设工程的主要成本。传统询价一方面信息公开范围狭窄,导致信息沟通严重受阻,降低了采购效率,损害了采购的公平性;另一方面询价方式较为单一,传统的电话、传真等询价方式容易导致供应商报价存在差距,影响询比价效果和效率,比价工作缺乏透明度造成专家评标尺度难把握,业主成本难降低。

二、工作思路、目标及主要做法

(一)工作思路。建设大数据云应用平台的整体建设思路有五个方面:一是要围绕政府简政放权、转变政府职能,优化资源配置,提升市场主体积极能动,激发经济发展活力为导向,进行“互联网+公共资源交易”的顶层系统设计。二是要以分析行业主管部门、市场交易主体、社会公众的服务与监管痛点需求为驱动,找到大数据云应用工具的突破口。三是制定统一的业务规则、统一交易流程、统一服务标准、统一数据交换标准,夯实数据有序流动、数据融合利用的基础。四是整合省辖区各级交易中心数据形成互联互通的数据汇集中心,积极引入相关政府部门及相关第三方数据企业的数据,消除信息孤岛,推动数据资源整合,提升数据覆盖面。五是依据需求迫切度、业务成熟度、数据完整度、技术可靠度进行综合评估,有目标、有步骤、有节奏的稳步分期建设。

(二)工作目标。运用“互联网+”思维,采用“端+网+云”手段(即公共资源交易参与各方使用终端+电子政务外网及互联网+“云上贵州”平台),借助大数据技术在全省各公共资源交易中心现行电子交易系统基础上,制定“一套规范”,整合“多维数据”,建设“一个数据应用平台”,服务“六方对象”,打造“端+网+云”的公共资源交易服务模式。最终实现公共资源交易市场的统一开放、竞争有序的现代市场体系;提高行政监管和公共服务水平;促进公共资源交易阳光操作,强化对行政权力的监督制约,推进预防和惩治腐败体系建设。

(三)主要做法。贵州公共资源交易中心大数据应用平台的整体架构围绕以下三个改变进行规划设计:一是变“群众跑”为“网上跑”,贵州省公共资源交易中心“不下班”;二是变“凭经验”为“看数据”,贵州省公共资源交易中心“有智库”;三是变“壁垒高”为“透明高”,贵州省公共资源交易中心“有内容”。

(大数据云应用整体应用架构图)

本着“整体规划、分步实施、重点突破”的原则,自2015年起,贵州省公共资源交易中心开始建设以下内容:

1.制定规范统一的业务规则及数据规范。一是为了实现全省范围的统一,发布了全省统一建设工程招投标流程、政府采购流程、矿业权出让转让流程和土地出让流程,全省各交易中心以此流程为基础进行统一,并允许各中心在此流程基础上进行扩展。二是为了促进全省的数据互联互通,发布了注册和信息维护操作细则、工程招标电子化交易操作细则、采购招标电子化交易操作细则、矿业权电子挂牌交易操作细则和土地挂牌电子交易操作细则等五个细则,细则明确了业务操作要求和最小数据项标准。三是为了实现数据的交互共享,发布了一系列数据交换标准(包括通用数据交互标准、资源库接口标准、项目库接口标准、远程异地评标接口标准和电子监督接口标准),数据交换标准兼顾了贵州省操作细则、国家公共服务平台的数据交换标准和电子招标投标办法技术规范,定义了全省各市州各交易平台进行交换的数据规范。

2.建设纵横联动的数据交换平台。互联互通服务平台着眼数据在纵向、横向两个层面的数据交换。纵向层面实现全省已有的市州县交易平台的数据互通,体现为数据聚集和数据分享两个方面,数据聚集的内容包括所有交易主体的信息、项目信息、数字证书信息,数据共享将汇聚的交易主体的信息和数字证书信息在共享到各交易平台,以实现数据在全省范围的统一。横向层面实现公共资源交易中心和行业监督部门之间的数据联动,以各交易平台汇聚的数据为基础,以政务外网为支撑,通过统一的电子监管标准,为各级行政监督和综合监管部门提供项目交易全过程的远程监督通道,为交易主体和监督部门和监察机关建立投诉和受理的电子通道。

3.建设全省公共资源交易互联互通服务平台。贵州公共资源交易互联互通服务平台依托全省统一的交易信息发布、数字交叉互认、数据深度分析、远程异地评标、远程电子监督五大系统,引入“互联网+”思维,采用“端+网+云”手段,以公开公平公正、规范高效廉洁为核心,以全省统一的公共资源电子交易流程为基础,搭上“云上贵州”大数据平台,实现企业信息一地注册、全省共享,数字证书一地办理、全省通用,入场项目一地交易、全省可溯,交易行为一地失信、全省受制,评标专家一地评审、全省联动,交易数据一地汇聚、全省应用的目标。一是建设全省统一的数字证书交叉互认系统。依托“云上贵州”平台,建设全省统一的数字证书交叉互认系统,互联共享中介代理机构、投标人、出让人、竞买人等各类公共资源交易参与方信息,实行一地注册、多地共享的数字证书“一卡通”模式,支持各种合法电子认证服务机构数字证书的兼容互认,避免交易参与各方多次办理不同的数字证书和重复相同的注册程序,节约交易时间和成本。二是建设全省统一的跨区域远程异地评标系统。依托全省统一规范的电子交易流程,建立全省统一的远程异地评标系统,最大程度解决部分市、州专家种类不全、分布不均、同地异化等问题。以开评标软件为基础,实现各市州网络信息互通,评标专家在统一的评标平台上进行评标工作,以评标标准一致、评标内容一致等为目标,实现公平、公正的评标。三是建设全省统一的数据聚集分析系统。建立“云上贵州”全省公共资源交易大数据库,将省、市、县三级交易中心的数据库与贵州省“电子政务云”接轨,让公共资源交易工作搭上大数据与云计算快车。利用电子交易系统的交易数据,深度分析全省经济发展走势、公共资源交易主体基本结构、工作人员的履职行为,动态反映公共资源市场交易运行状况、相关市场主体业绩和信用情况等,定期出具数据分析报告,为全省各级、各部门的决策制定提供科学数据参考。四是建设全省统一的信息发布系统。全省各级公共资源交易中心共同打造全省统一的信息发布系统,主要功能包括:链接省内各行业行政主管部门网站,收集、整合、发布有关法律、法规、规章及规范性文件、行政许可、行政处理决定、市场监管和服务等信息;链接各级交易平台、国家规定的公告媒介,交换、整合和发布电子交易平台的相关信息;可编辑、生成、对接、交换和发布有关交易数据信息,有效提高交易信息的权威性;搭接“云上贵州”平台,便于社会各界利用统一的窗口共享各类公共资源交易信息。五是建设全省统一的远程监督系统。以省公共资源交易中心电子化交易平台的数据为基础,以我省电子政务外网为支撑,利用互联网、“云上贵州”平台,为各级行政监督和综合监管部门提供信息化手段对项目交易过程进行远程电子化监管,为行政监督部门和监察机关依法实施监督和受理投诉提供电子通道。

三、案例应用和示范推广

(一)数字证书明显廋身。数字证书交叉互认系统目前已经支持全省已有的4家CA证书机构所发放的61218把数字证书在全省11家交易平台互联互认。截止2016年11月30日,在全省各市州交易平台注册的企业法人数达到47819家,经过对全省数据的排重、整合,实际有效企业数为15417家,有效数据率为23.2%。各市州交易平台共计发放61218把数字证书,预计通过市场行为淘汰后活跃证书将维持在2万把左右,仅数字证书一项将为市场主体节约直接成本3000万,间接成本7000万左右。交易主体在任一交易平台办理的数字证书将在全省范围内一卡通用,既减少了企业的负担,又降低了企业的办事难度。

(二)围标串标风险可预判分析。2015年以来,贵州省交易中心开发建设了交易数据分析系统,从交易趋势、交易率、交易各方绩效、评标专家行为规范、风险评估五个维度及时反映项目交易工作的基本规律、市场竞争状况、经济运行活跃程度及存在的问题。一年来,我中心共出具交易数据分析年报1期、月报12期,周报48期,共发现各类交易违规问题15起,提出工作建议8条。如预算价为5200万元某单位设施设备班班通采购项目,于2014年9月在交易中心公开招投标,2016年11月13日09时30分开标时中心通过系统发现三家公司IP地址一致,并立即将此情况报告行政监督部门。经调查核对三家公司承认均委托同一人办理报名事宜,涉嫌围标串标。有关行政监督部门严肃查处了在该采购项目中围标串标的3家投标供应商,对3家公司分别处予19.2万元罚款,并列入不良行为记录名单,一年内禁止参加政府采购活动。2015年4月,某单位预算价为3000余万元的办公楼装修施工招标项目在贵州省公共资源交易中心公开招投标,通过运用大数据比对核实认定参加投标的6家企业生成电子标书的计算机硬件序列号完全相同,说明在该交易项目投标过程中存在串通投标行为,相关行政监督部门对这6家企业分别处予15万元的罚款。通过数据深度分析研判,为加强对交易活动的监督管理奠定了基础。

(三)建立指数模型,大大提升政府决策能力。

通过汇聚的交易数据,建立公共资源交易宏观调控数据体系,发布指标和数据。例如:通过工程价格指数,可以反应各类工程造价的历史态势,预测未来工程造价走势,帮助政府在投资项目估算中提供决策参考。通过企业投资热点趋势,可以摸清企业意愿投资方向,辅助政府PPP项目方向的选择。通过材料用量预测,分析招标文件中工程量清单数据,挖掘材料用量数据,根据工程建设周期,建立预测模型,形成水泥、钢材等大宗材料的用量预测,为企业产能调控提供依据。再如,劳务用工量预测、企业竞争力指数,企业基尼系数等各类数据分析都可以利用统一数据源,产生不同价值的数据应用。这些数据应用可以为政府提供相关领域的运行动态监测、产业安全预测预警以及转变发展方式分析决策提供信息支持,增强决策的科学性、有效性、精准性、预见性和公平性。

(四)深化诚信体系建设,刻画企业信用全貌。

依托“云上贵州”数据统一共享交换平台,通过逐渐将工商、税务、司法、住建、知识产权数据资源库实现跨部门、跨区域共享。同时,通过数据实时的汇集分析,全面刻画企业在生产经营活动中的行为,记录点滴信用,形成企业完整的信用画像。在大数据征信因其数据覆盖面广,涉及的维度更全面,很好的解决传统征信方式数据封闭不够完善、数据容易失真产生偏差、实时性差、方便性差、人力资源成本大等五大难题。大数据能够真正让信用系统“活”起来。利用大数据挖掘技术,对信用信息进行深度挖掘,实时监控,防范潜在的信用风险。企业的所有行为都将成为信用评判的关键变量。大数据信用采用云计算技术,从数据录入开始到评价结果输出的整个过程全部由计算机算法完成,避免了主观判断的影响,确保评价结果的快速、准确、真实。

(五)引入外部数据,创新公共服务方式。

1.打破价格信息壁垒,降低市场主体信息获取难度。在工程项目成本中,造价的直接费由人材机组成,其中材料成本所占建安比重达到60%~70%。材料价格受到包括供求规律、通货膨胀、技术进步、政府宏观调控政策和区域发展程度等在内的多种因素的影响,变化速度快且程度不一。传统的材设询价存在着诸多弊端,主要表现在:一是询价信息公开范围狭窄,导致信息沟通严重受阻,降低了采购效率,损害了采购的公平性;二是询价方式较为单一,传统的电话、传真等询价方式容易导致供应商报价存在差距,影响询比价效果和效率,比价工作缺乏透明度。三是耗时长,工程询价的时间要占到一个工程预算时长的25~40%左右。然而,通过材料价格信息发布平台,让供应商在平台上展示材料,公开报价。这样招标及投标人只要在搜索框中输入需要的建材名称参数,立刻就能看到丰富的供应商报价,打破价格信息壁垒,降低投标人市场价格信息获取的难度,节约询价时间。还可以让更多的供应商的展示机会,激发了市场主体活力。

2.建立询价采购平台,形成公平择优的交易体系。未经招投标竞价且在当地《建设工程价格信息》上未刊登价格的材料设备的价格确定没有规范统一的询价采购办法,采购人的采购行为各行其道,造成了建设工程管理无序、材料设备定价随意,甚至滋生了串通作假等违法行为。新型材料设备的不断涌现使得询价采购金额占资金投资比例逐年升高,对工程造价确定与控制起决定性作用。在电子招标投标公共服务平台建立全省统一的询价采购网络服务平台,不仅规范询价采购的程序,通过公开公平、充分竞争的询价方式有针对性地解决这个问题,并且建立了长效机制,也解决了国有资金工程造价审查的老大难问题。此外,还可以确保询价采购的公开透明,从而提供快捷、安全、高效的服务,规范参与各方询价采购行为,促进市场充分竞争,并有助于询价采购历史交易数据的整理、积累,具有重要参考价值。同时促进市场公平竞争,进一步优化企业发展环境。

3.发布绿色节能材料,促进供给侧改革。发布绿色节能材料信息,通过数据综合量化评估建设期成本投入与运维期成本节约的平衡点及收益率,从收益角度推进绿色节能材料的应用。从而促进建筑业上下游对需求的优化,引导企业采用绿色节能材料,建设绿色节能建筑,降低碳排放,提高建筑品质,从而促进建筑的供给侧改革。

(六)共享利用政府数据,防治围标串标行为。

围标串标是招标投标领域发生的一种违法行为。依据大数据分析技术所具有的“揭示过去规律、解释当下问题、预测未来趋势”的特点。通过数据挖掘技术可以清晰的揭示交易数据背后隐藏的一些规律,暴露招投标过程中的隐性的动机,从而降低和防止围标串标的行为。

1.合理工程清单综合单价区间,提升专家评标的量化依据。传统评评标过程清单报价的合理性主要依靠专家经验与本项目内招投标双方的清单数据进行分析比对。而利用大数据技术,纵向可以汇集交易中心历史项目,横向通过购买服务方式获取外部行业市场数据,横纵相连,利用海量数据挖掘内在规律,利用语义识别技术与聚类处理形成同类清单的场内合理价区间及社会清单合理价区间。这样在评标过程中,专家可以对各投标方的投标文件进行审核对比。应用合理价区间快速审核清单项描述以及报价合理性判断分析。根据审核价格计算规则,计算每个清单项的综合单价平均值,并且分析出与平均值的差距、差额率等,根据输出的审核数据、结合事前设置的差额率,将过高、过低价格清单项筛选出来帮助专家快速评标,防止不平衡报价、围串标等行为的发生。

2.挖掘评标专家与投标企业关联关系,加强专家回避机制。传统专家会回避制度,是通过专家填报的工作单位和回避承诺书来进行。但是由于传统信息的壁垒无法发现隐性变动的专家与投标企业之间的关联度。可以通过政府部门之间的数据共享,如利用工商部门数据分析专家所属企业的股权关系,利用民政部门数据分析专家亲属关系等方式,形成专家社会网络关系图谱,以此来防止专家参与关联企业的评标工作,最大程度体现专家的回避机制,减少违规行为的风险。

3.专家评分行为的分析,防止专家评分的倾向性风险。评标专家作为评标工作的主体,其评标行为是决定评标结果客观性、公平性和公正性与否的关键因素。如果专家出现打人情分、甚至参与围串标,会通过其手中的自由裁量权、产生评价行为失当的异常行为。通常表现在以下三方面:一是评标专家评分异于“常规”,即未按招标文件规定的标准和方法评标;二是评标专家评分异于“他人”,即没有充分理由情况下明显偏离其他专家的评分;三是评标专家的评分异于“平常”,即平日评标偏紧或偏松,此次评分尺度出现反常等。而大数据可以在其行为过程产生的数据,发现蛛丝马迹。

四、主要成效

通过打造公共资源交易“数据铁笼”,政府可以有针对性的满足不同市场主体的各种需求,提升政府部门行政审批的效率和公共服务的质量,让数据为老百姓“跑腿办事”,为企业“贴心服务”;让数据为政府监管提供支持。为全省公共资源交易创造更加公开、公平、公正,开放、包容、共享的环境。

(一)打破了行业壁垒,实现全省交易信息统一发布。全省公共资源交易互联互通服务平台依托全省统一的信息发布系统,链接各行业主管部门信息发布平台,汇集和发布有关法律法规规章及规范性文件;与全省各交易平台、法定的交易公告媒介实现对接联动,汇集和发布各类招标(采购)公告、中标结果公示、交易企业注册的基本信息、企业参与交易活动的诚信信息等交易信息。信息高度融合,准确、及时、权威,社会各界可通过贵州公共资源交易互联互通服务平台对全省各地公共资源交易情况进行“一站式”共享和监督。

(二)打破了市场分割,实现全省数字证书兼容互认。数字证书是企业参与公共资源电子交易活动的电子身份证。目前,贵州省内有四家数字证书认证服务机构分别在各级公共资源交易中心开展数字证书办理工作。2016年11月30日前,各数字证书之间不能兼容互认,导致交易参与各方在各交易中心多次办理不同的数字证书和来回重复办理相同的注册程序。数字证书兼容互认系统的上线运行后,实行数字证书全省“一卡通”模式,交易企业只需在贵州省内任意一个电子认证服务机构办理一张数字证书,注册一次企业信息,就可以在全省所有交易中心参与电子招投标工作,最大限度节约了参与企业的交易时间和交易成本。

(三)打破了信息孤岛,实现全省交易数据聚集分析。交易数据聚集分析系统对全省分散交易数据进行全面汇集和深度分析应用,定期分析全省经济发展走势,动态反映公共资源市场交易运行状况,为全省各级党委政府提供决策依据;适时监测参与交易各方工作绩效、评标专家履职行为等,将权力关进数据的笼子,为行政主管部门提供监管依据;分析交易企业工作业绩、各类项目交易情况、产品市场价格走向等,为项目业主、参与投标企业、产品生产企业提供数据服务。

(四)打破了传统监管,实现全省交易远程智能监督。远程电子监督系统具备交易事项备案、辅助决策分析、在线投诉受理、远程异地监控等功能,为各级行政监督和综合监管部门适时对项目进行远程智能化跟踪和监管提供了电子通道,监督人员可实时远程调看权限内全省各交易中心的交易现场音视频资料,第一时间掌控交易规范运行情况,第一时间发现问题并及时纠正,有效弥补现场监督导致的监督力量分散、人工监督导致的监督手段单一等不足,使监督方式更加快捷、科学,实现了公共资源交易由传统监督向智能化监督的转变,有效规范了参与交易各方行为。

(五)打破了地域限制,实现全省评审专家资源共享。远程异地评标系统的上线运行,使全省不同地域评审专家就近在当地公共资源交易中心,即可对省内任意一个交易中心发起的交易项目进行远程异地同步电子评审。评审专家在项目评审过程中可通过在线交流系统对重大疑难问题进行音视频沟通,系统自动统计汇总评分并形成评审结果,加密后发回交易发起地。远程异地评标系统最大限度解决了因部分地区专家资源少,分布不均、种类不全、容易同化,评审专家评人情标、打人情分等问题,有效防止了不廉洁行为发生。

  五、下一步工作思考

“互联网+”已成为各行业发展的新常态,大数据已成为政府提供公共服务能力,加强对市场主体的事中事后监管的必要手段。我们需要充分发挥互联网思维与服务能力,建立起完善“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制,利用好大数据技术,大胆破局,持续创新,用平台战略替换孤岛模式,用数据资源驱动政务创新,提升和优化行业监管、提高和完善政府服务。

下一步,贵州省公共资源交易中心还将进一步以贵州省各地公共资源交易中心的交易数据作为重点研究对象,通过数据清洗、数据离散化等数据处理技术,对历史数据进行关联规则、社团检测等大数据分析方法,对招标投标交易数据进行深入分析,通过社团关系检测以及关联规则的应用,挖掘交易市场内可能潜在的社团关系,揭示围标串标行为主客体之间存在的隐性特征,通过电子招标投标平台,对项目的招标投标状况全程跟踪,对围标串标行为等进行早期预警和干预,为今后进一步建立预防、监管、追罚等多位一体的围标串标防治机制提供强有力的数据支撑服务。

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(责编:沈王一、王金雪)