为全面提升行政管理效能，彻底打通服务群众“最后一公里”，无锡市国土资源局秉承“始于群众需求，终于群众满意”的价值取向，勇于削权去利，以坚守法律底线下的审批流程再造为核心，以信息化技术为手段，在全国首创“四全”服务模式（全称“全流程优化审批、全区域便民服务、全业务网上办理、全节点效能监管”），在国土资源行政管理和公共服务方面迈出了坚实的步伐，取得了突出的成效和社会反响。以“四全”服务模式为典型代表的简政放权流程再造经验做法被中宣部、中央教育实践活动办公室列为群众路线教育实践活动重大典型。2016年6月，无锡国土资源“四全”服务窗口公共服务标准化被国家标准化委员会列为国家社会管理和公共服务综合标准化试点项目，成为全国首个由国土资源部门作为承担单位的窗口公共服务标准化试点。现将无锡国土资源“四全”服务窗口建设情况介绍如下：
一、“四全”服务模式内涵
国土资源“四全”服务模式，是“全流程优化审批、全区域便民服务、全业务网上办理、全节点效能监管”的简称。全流程优化审批，即将国土资源用地预审、用地报批、土地供应、土地登记等相对独立的审批服务流程贯通归并形成审批大流程，将国土业务审批总节点大幅压缩，将大部分行政权力整体下移至基层国土资源所。全区域便民服务，即改革传统接件模式，将全市所有国土资源窗口打造成标准化的服务窗口，国土资源业务全城通接通办，服务对象就近办理审批事项。全业务网上办理，即将“批、供、用、补、查”和“登记”等行政事项全部纳入“一张图”系统，实现国土资源业务办理网上运行，做到“多让数据网上走，少让群众路上跑”。全节点效能监管，即对所有业务办理流程实施在线监控，各流程办事环节限定最长办结时间，设置红灯预警，国土资源行政审批和服务事项办理结果直接推送市行政服务中心、市行权网，全程接受市纪委和监察局监督。
改革是由问题倒逼引发，同时又在解决问题中不断深化。工作中，无锡国土发现，部门业务割裂、办事不便、区域限制等问题的长期存在，是行政审批备受群众诟病的根子所在。为实现“行政审批不走长征路”的改革目标，无锡国土以“壮士断腕”的勇气和“一抓到底”的决心，潜心研究政府职能、群众需求、部门心态、上级要求，找准了自身定位，勾勒出科学合理的顶层设计。研究政府职能，简政放权。根据“法无授权不可为”原则，对国土审批服务事项进行全面梳理，对照法律法规审查行政审批的依据、清查收件资料清单、核查业务办理流程，该废止的废止、该下放的下放、该简化的简化。研究群众需求，便民利民。老百姓办事最大的愿望就是跑路少、办得快、不受气。从这个基本判断出发，无锡国土大胆提出“大接件、少收件、快办件”。研究部门心态，设计制度笼子。“权力最大化、责任最小化”是机关工作的传统心理习惯。为了破除这一错误倾向，我们对所有许可和非许可事项、流程、收件进行论证固化；所有业务处（科）室退至后台办理业务，不再接件和出件；创建“大监察”、“大法规”机制，整合专业力量解决依法行政和效能督查中诸多顽疾。研究上级要求，依法规范。开展“四全”窗口公共服务标准体系建设，对国土资源所有公共服务事项进行业务定制，确保每个服务项目从受理到办结，每道环节、程序都明确清晰，“走到哪都一个样”。研究技术路径，设计流程。以报国务院审批的单独选址项目用地为样本设计流程，并在实践中不断完善、不断优化，归并形成包含国土资源全业务的大流程。“四全”服务模式是一场思想理念的革新，更是一轮管理模式的转变，推动部门职能从重审批走向重服务，业务管理从各自为政走向互联互通，管理形式从封闭运行走向阳光公开，逐步形成“机关围着窗口转、窗口围着群众转”的生动局面。
二、“四全”服务窗口建设主要做法
“四全”服务窗口建设的目标是便民利民，前提是改革创新，核心是坚守法律底线下的流程再造，基础是国土资源“一张图”工程，实现了行政审批和公共服务方式的颠覆性变革。主要做法有：
（一）简政放权，锻造最精简的公共服务流程。全面梳理、整合业务流程和收件材料，以法律法规为底线，以便民利民为宗旨，简政放权，在“法无授权不可为”的框架下锻造最精简的公共服务流程。一是以法律为准绳，依法贯通业务流程。打破国土资源业务之间的壁垒，将用地预审、用地报批、土地供应、土地登记等国土业务独立短流程通过内部关联、精简环节等方式进行优化整合，贯通归并，形成简化、畅通、信息共享的审批大流程。由过去办一个用地项目，要先报批，走批地程序；批回来后，再走供地程序；供地后要发证，还要走发证程序。变为现在同一个项目，各流程自动触发，并联运作，信息共享。二是以便民为原则，依法简化收件资料。将所有没有法律法规依据的收件材料一律去除，凡是能够共享或由内部产生的材料一律不要服务对象提供；对所有许可和非许可事项、流程、收件进行论证固化，明确固定后的流程和收件清单只能减不能增；实行“容缺预审”制度，最大限度方便服务对象；国土部门原来需服务对象提供各类收件材料达170项，目前经过压缩清理简化为154件；不动产登记收件材料由373项核减为275项，核减比例达27%。三是以创新为动力，依法压缩审批节点。按照“法无授权不可为”的精神，对业务流程全面锻造，凡是没有法律依据的节点一律取消。探索性地提出“以岗定人”理念，将原来的以人为单位、逐级审核模式调整为以科处室为单位、并联审批，通过大力压缩，“四全”服务总节点由原来的127个压缩到43个，最后又压缩到35个，压缩率72%。如：优化了建设项目用地预审流程，办理时限从原来12个工作日压缩至1个工作日；优化了不动产登记流程，明确除政策要求必须实行完整审核的土地权登记、房地初始登记以及需要现场查看、需要公告等登记类型，其余一律采用简易审核程序，不动产登记全部登记类型实现5个工作日办结，个人购买商品房首次转移登记、拆迁安置房首次转移登记、个人住宅网申抵押登记等10项业务类型实施即来即办、当场办结。
（二）转变方式，建立最便捷的公共服务通道。坚持以群众需求为导向，创新服务方式，制订服务标准，优化服务体验，不断为国土资源公共服务注入新的时代内涵。一是制订标准化服务规范。加大国土资源公共服务标准化建设力度，先后发布实施了《国土“四全”服务窗口公共服务规范》（备案号：ZXBA058-2015）和《无锡市国土资源公共服务标准化实务手册》，系统梳理不动产登记、建设项目用地预审、土地征收、供地审批、地质矿产、测绘管理、信息公开、档案查询等8大类公共服务70项具体业务，对每项业务的服务内容、申报材料、服务流程、岗位职责、审查要求、服务时限、收费标准和办理结果都做了明确设定，形成表单式索引和文书样本，为国土“四全”服务窗口全业务办理划定标准。二是实施窗口标准化建设。将全市77个国土资源服务窗口打造成标准化的服务窗口，统一设计服务“标识”，统一“服务指南”、便民工具盒、饮水机、书报架等服务设施，规范窗口服务人员礼仪用语，提供舒适的服务环境。摒除行政界限，改革传统接件模式，每一个服务窗口均可受理国土各项业务，实现同城通办，使服务对象能就近办理审批事项，彻底打通服务群众“最后一公里”。三是创新便民服务。推行零距离服务，变“坐等服务”为“上门服务”，针对小区大批量发证、“老弱病残”特殊群体办事等，明确可通过电话或网络预约，实行无锡国土移动服务车上门办理，从而让群众享受到“零距离”服务。提供贴心便民服务，服务窗口配有老花镜、报纸、雨伞等便民服务设施，提供免费复印，实行周六上午窗口正常办理延时服务，为办事群众提供优质便民服务。
（三）狠抓效能，实行最严格的公共服务监管。健全监督考核机制，对“四全”窗口服务质量、行政审批效能进行日常督察、定期抽查、不定期暗访等，并形成长效监督机制。一是实行业务办理全程电子监察，对业务办理过程中的每一个节点、每一个人、每一个审批行为进行实时电子监管，设置红灯预警，发现超时自动触发提醒。国土资源行政审批和服务事项办理结果直接推送市行政服务中心、市行权网，全程接受市纪委、市监察局的监督。二是首创“大监察”纪检工作模式，将市局和分局纪检监察人员合署办公、资源整合、统一调配、集中管理，由市局纪委书记领导开展工作，对市局党委负责，通过整合资源、转变职能，实现从市局到市（县）局、分局再到基层国土所全面立体有效监管，解决了一直困扰基层的“上级监督远、同级监督软、下级监督难”的难题。2015年，荣获全市党风廉政建设创新成果一等奖。《中国国土资源报》头版头条，江苏卫视《廉政时空》都对“大监察”模式进行了深入宣传报道。三是开展严格服务监督检查。在全系统服务窗口全部安装高清视频探头，全天候、不间断视频监督。实施窗口服务“常态化”监督，采取各单位自查与交叉检查相结合、明查与暗访相结合等方式，对所有“四全”服务窗口的规范化建设、作风效能等情况进行抽查和检查，并将窗口明查暗访中发现的作风效能等问题，及时在市局内网进行通报，对相关责任人进行通报批评。每季度通过评价器或窗口调查问卷统计评议结果，每半年召开一次服务对象座谈，并由“大监察”办公室负责组织一次服务窗口内部考核，考评结果实施通报并与年终考核挂钩；建立投诉处理和纠正预防措施机制，明确投诉处理的类型、流程和办结时限，确保系统性问题、重大问题及相关方的反馈投诉能及时有效得到纠正，全方位督察公共服务规范情况，有效提升公共服务水平。
（四）夯实基础，打造最现代的公共服务平台。推行“互联网十政务服务”，是中央深化简政放权、放管结合、优化服务改革的关键环节。早在2012年起，我局就开始了夯实信息基础，努力打造现代化的服务平台。一是打造高效的“四全”服务业务平台。在建成30个专题、542个要素图层、覆盖全市域全业务的国土资源核心数据库基础上，通过全盘优化整合流程，将市级国土部门所涉“批、供、用、补、查”和“登记”等行政事项全部纳入信息系统，建成国土资源“四全”服务平台，实现了国土业务融通、数据互通、区域联通、监管贯通的良好局面，用现代化技术手段规范公共服务，方便群众办事。建成“慧眼守土”国土资源综合监管平台，全天候实时监管基本农田、批后监管、地质灾害等，确保国土公共资源安全。二是实现土地全过程网上交易。建成土地交易系统，做到网上申购、网上转账、自助报价等全过程网上实时操作。开启“指上交易”模式，将互联网和PC设备的网上交易功能进行集成整合，实现了地块“多入口”交易操作，满足用户随时随地“无址化”获取土地市场交易信息、了解国土资源政策及新闻动态的需求，实现土地阳光交易。三是开展“天地图·无锡”便民示范应用。建成国土窗口查询平台、社区医院查询平台、教育学区查询平台、供地公示平台，为社会公众办事、就医、查询学区、监督供地情况提供便利。四是开通“拇指政务服务”。开启无锡国土资源官方微博和微信公众号、不动产登记微信公众号，告知办事事宜，提供办事进度查询、安置房上市查询、证明验证服务等，为社会公众提供便捷、准确、高效的全新“拇指政务服务体验”。五是研发个人住房信息自助查询一体机。在市区各网点布设“自助不动产信息查询终端”，为市民免费提供个人住房信息自助查询服务，有效缓解群众为了一张住房证明排队等待时间过长的突出矛盾，启用以来日均查询量近1400份。六是构建全业务网上办事大厅。基于市政府公共服务平台构建无锡国土资源网上办事大厅，实现全业务在线申报、网上预约、办事进度和结果查询、办事预约等功能，形成线上线下结合的“互联网+”高效便捷新模式。
三、“四全”服务窗口建设成效
在依法行政、制度创新、服务价值链整合、服务效能提升等方面的突出成绩，成为全国和江苏省国土资源系统以及无锡市各行政部门学习的榜样。2014年3月12日，省国土资源厅召开无锡国土资源“四全”服务模式推广会，在全省国土系统大力推广“四全”服务模式；省厅李侃桢厅长强调，“四全”服务模式理念是先进的，思路是正确的，框架是合理的；全省国土系统推广“四全”服务模式既是进行土地管理制度改革的突破口，又是行政审批制度改革的突破口。4月25日，无锡市委市政府也召开教育实践活动现场推进会，在无锡市党政机关全面推广“四全”服务模式。江苏省委常委、时任无锡市委书记黄莉新认为“四全”服务模式是真情服务群众、真诚服务大局、真心改革创新、真正转变职能；国土资源部王世元副部长认为，“四全”服务模式有很深的内涵，四个方面互联互通，是一项系统工程、便民工程、阳光工程；江苏省人大原副主任、省委第二督导组组长丁解民认为“四全”服务模式是最大限度的简化流程、最大程度的便民利民、最大可能的预防腐败。“四全”服务窗口建设仍在不断发展完善的过程中，已然成为江苏国土资源管理的一个品牌。据不完全统计，全国各地陆续到访无锡学习考察“四全”经验的活动有100多次，其中较高规格的达10余次。
规范了行政行为，提升了服务效能，提高了队伍素质，巩固了廉政建设，赢得了社会赞誉。以“四全”服务模式为典型代表的简政放权流程再造经验做法被中宣部、中央教育实践活动办公室列为群众路线教育实践活动重大典型，进行集中宣传。中央电视台《新闻联播》《中国新闻》栏目、新华社《新华每日电讯》头版头条、《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、《新华日报》、《中国国土资源报》、《中国组织人事报》、《中国纪检监察报》等省、部级主流媒体，都对“四全”服务模式进行了宣传报道。《无锡日报》、《无锡新闻》等市本级媒体也精心策划，在重要版面和重要栏目，对“四全”模式进行了系列宣传报道。近年来，无锡市国土资源局在全市行风政风评议中的排名稳步提升，2012年底社会评议得分低于平均分1.85分，2013年底超过平均分3.08分，荣获全市国土资源行业被评为市“文明行业”，2013年度、2015年两次获评市“作风建设和绩效管理20佳单位”，收到锦旗70余幅。
“四全”服务模式在行政审批体制改革、便民服务、廉政建设方面的创新为无锡市国土资源局赢得了多项荣誉。无锡市国土资源局获得无锡市文明委授予的2010-2012年度无锡市“文明行业”、无锡市委市政府授予的2011-2012年度无锡市创建“两型”机关示范单位、无锡市纪检委授予的2013年度无锡市反腐倡廉建设创新成果二等奖、国土资源部授予的2013年度“国土资源节约集约模范市”等荣誉称号。此外，2015年《“四全”服务模式研究》获江苏省国土资源厅科技创新一等奖。2016年《国土资源“四全”服务模式创新研究》荣获国土资源科学技术奖二等奖。
