全面推进依法治国：共产党人赶考路上的必然选择

1949年3月23日，在中华人民共和国成立前夕，毛泽东率领中国共产党人，从西柏坡启程进京“赶考”，自此开启了我党的执政生涯。以进京“赶考”为标志形成的“赶考”精神，一直激励着全党同志砥砺前进。“赶考”精神包含了中国共产党人在胜利面前永不懈怠、勇于迎接考验、争取更大胜利的坚强意志，是推动党和国家事业不断前进的重要保证，它既是一种历史精神，又是共产党人治国理政中坚持的一种时代精神。

一、依法治国与赶考精神本质的内在统一

当年，中国共产党进京“赶考”面对的考题是建立新中国，建设新国家。今天的考题发生了很大变化，考题是作为一个长期执政的党，如何完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，带领人民全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦。作为考题的一个重要答卷就是全面推进依法治国。依法治国与赶考精神本质是连续统一的，有着历史的逻辑性。

（一）价值取向上的统一：“赶考”精神的价值取向是以人为本、执政为民，依法治国的价值取向和本质要求是人民主权、依法办事。价值取向反映着执政党的执政思想和执政理念。对于中国共产党来说,其执政思想和执政理念就是以人为本、执政为民。它 要求我们必须要时刻关心群众疾苦、反映群众意愿、倾听群众呼声、满足群众需求；时刻不忘记人民、不脱离人民，一切为了人民；时刻牢记权力是人民赋予的，始终把人民放在心中最高位 置。这与党的根本宗旨是高度统一的，是赶考精神的本质；在当代，我党推进的全面依法治国是通过党在宪法和法律范围内的活动和领导，来实现人民当家作主，依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，做到有法可依，依法办事，这体现了人民当家作主、共产党领导和依法治国的有机统一。党的十八届四中全会《决定》指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。”我国《宪法》也规定：“国家的一切权力属于人民”。人民是国家和社会的主人，落实到制度上，就是坚持社会主义民主政治，实行人民代表大会制度。全体人民通过选举自己的代表进入人民代表大会，行使立法、选举和任免国家机构组成人员以及监督等职权，这就是具有中国特色社会主义政治文明的“一院制”。正如习近平总书记所讲，全面推进依法治国中要：“坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务。”

(二 )忧患意识上的统一：“赶考”精神具有居安思危、思则 有备的忧患意识，依法治国要求要加强和改进党对全面推进依法治国的领导，提高党员干部法治思维和依法办事能力。居安思 危，增强忧患意识是古今中外执政兴国的普遍规律，是全党应对各种严峻挑战应有的精神状态。西柏坡时期，党的地位和面临的任务都发生了根本性转变。面对这种转变，具有强烈忧患意识的 中国共产党人，从能否经受住长期执政考验出发，对中央机关干 部进行入城教育、党的光荣传统和优良作风教育，体现了党的超 前意识和防范意识，这也成为赶考精神的精髓；作为执政党，只有居安思危，才能化解精神懈怠的危险；没有忧患意识就会为时代和人民所抛弃，只有居安思危，才能不断提升执政能力和执政水平，化解能力不足的危险。依法治国的总目标之一是要从严治党，形成完善的党内法规体系，巩固党长期执政地位和执政基础，这深刻体现了党的忧患意识。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。同时，我党提出党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。正如习近平总书记所要求：“领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”

(三 )进取精神上的统一：“赶考”精神蕴含着廉政勤政、永不懈怠的进取精神，依法治国包含着要勤勉行使公共权力，且行使权力要受监督和制约。廉政勤政、永不懈怠是中国共产党人的毕生追求，也是赶考精神的核心。西柏坡时期，打败国民党蒋介 石，解放全中国，是中国共产党首要的革命任务，但并不是革命 的终极目标。中国共产党领导革命的终极目标是实现共产主义。而要实现这一终极目标，首要的任务是全国解放后，建立并建设 一个不同于封建专制制度的人民民主国家。要建立这样一个国家，就要始终保持艰苦奋斗的本色，不被“糖衣炮弹 ”所打倒。因为，为政之要在于廉洁，廉洁之本在于自律。中国共产党人要想在赶考的征程上考出好成绩，必须始终牢记全心全意为人民服务的宗旨，正确对待权力、地位，坚决同各种腐败现象作斗争，保持党的先进性和纯洁性，自觉筑牢思想防线。因此，为了预防革命胜利后可能出现的四种“情绪”，明确提出了“两个务必”重要思想，并在培育廉政勤政理念、建立廉政勤政制度、规范廉政勤政行为等方面作了大量行之有效的工作;赶考精神的出发点和落脚点，是得到人民群众拥护，而要得到人民群众的真心拥护，就必须时刻牢记“赶考”只有进行时。正如习近平总书记所 讲：“当年党中央离开西柏坡时，毛泽东同志说是‘进京赶考’。60多年过去了，我们取得了巨大进步，中国人民站起来了，富起来了，但我们面临的挑战和问题依然严峻复杂，应该说，党面临的‘赶考’远未结束。”依法治国强调要依法行政，强化对行政权力的制约和监督，正是对我们党作为执政党发扬“赶考”精神，勤勉执政，廉洁从政的体现。任何公权力必须受到监督制约，不受监督的权力，必然导致腐败。许多国家的实践证明，以权利制约权力和以权力制约权力是行之有效的力量和方式。我国《宪法》对权力系统的设计是：人民主权原则下的国家一切权力属于人民；人民通过选举将权力授予人民代表大会；人民代表大会产生行政、司法等机关，由它们负责执行和实施人民代表大会制定的法律。人民在监督和制约公权力过程中，一方面，人民对代议机关拥有直接监督权，可以监督代表活动的合法性，并依法罢免其选出的代表；另一方面，人民拥有间接监督权，方式是通过人民代表大会对由它产生的行政、司法机关及其工作人员进行监督。由此构成了由人民选举产生国家机构并由人民监督国家机构活动的民主法治权力系统。这个权力系统一旦建立，就可以从制度上跳出“人亡政息”的周期率。

二、依法治国是共产党人赶考路上的必然选择

从离开西柏坡的那一刻起中国共产党人就正式踏上了“赶考”之路，这个考试就是共产党成为执政党如何治理国家。从一个“革命党”到“执政党”的转变，面临着许多问题都是前所未有的。从1949年进城赶考到2014年专题研究全面推进依法治国的重大问题，这是共产党人65年来对治国理政的长期探索后给出的答案。

（一）建国后的前30年没有提出依法治国

众所周知，依法治国作为治国的基本方略，是逐步提出来的。为什么在新中国成立后的前30年没有提出依法治国呢？这是因为法律与社会政治经济文化之间有着极为密切的关系。

1949年新中国的成立，为发展人民民主和建设法制国家，创造了前所未有的条件。事实上，新中国在成立后至1957年夏反右斗争扩大化之前的7年时间里，是比较注意法制建设的。这期间，制定了1954年《宪法》和一系列法律、法规、命令，还要求全党和全国人民都遵守革命法制，实行宪法，依法办事。然而，上述精神并没有得到很好地贯彻，尤其是从反右斗争开始，“左”倾思想和法律虚无主义日渐抬头，不仅法制建设进入低谷，而且人治逐步占据上风，十年“文革”我国社会主义法制更是遭到严重破坏。

新中国成立后的前30年没有提出依法治国基本方略的原因主要有以下几点：一是当时的社会现实缺乏健全法制和厉行法治的社会需求。我国在改革开放前，经济上高度集中、政治上高度集权。这就在客观上泯灭了法制建设的需求；二是长期的革命战争环境养成的有事找党委、依靠政策办事的习惯，在新中国成立后的和平年代里得以延续；三是历史上中国经历了几千年的封建社会，留给我们的是浓厚的封建特权和个人的独断专行，而缺乏的是民主法制传统；四是党的指导思想上犯了“左”的错误，过分强调阶级专政，以阶级斗争为纲，过于推崇群众运动。

（二）依法治国的孕育和初步形成

依法治国方略的孕育阶段是从1978年底起至1988年8月止，这是我国依法治国提出的第一阶段。这一阶段的重要特点是开始注重发展社会主义民主法制，明确提出依法办事，依法管理，意味着党的领导方式、管理方式的重大转变。党的十一届三中全会后，我们党日益重视社会主义民主法制建设。这一阶段的头几年，强调发展社会主义民主，健全社会主义法制的重要性和必要性。邓小平同志明确提出要处理法治和人治的关系问题，他在1978年12月中央工作会议上说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变。”这表明我党要力图避免人治，避免“人亡政息”。正是努力探索解决人治和法治的问题，才进一步促成我们党提出并实行依法治国。

1982年9月，党的十二大提出，“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。”在党的十二大通过的《中国共产党章程》中，明确提出“党必须在宪法和法律范围内活动。”这是首次在党章中作出这一规定，并在1982年12月4日五届全国人大五次会议通过的现行《宪法》中规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。行《宪法》中确立了法治原则。

从1988年8月至1995年，是依法治国基本方略的初步形成阶段。这一阶段进一步提出了要实行法治、反对人治，为明确提出依法治国打下了坚实的基础。1993年3月，江泽民同志指出：全国人大及其常委会要“在本世纪内，努力把适应社会主义市场经济的法律体系初步建立起来。”

（三）依法治国基本方略的正式提出和发展完善

从1996年1999年3月，是依法治国的正式提出阶段。这一阶段的“依法治国”是治国方式的根本转变，不仅在党的政治报告中确定下来，而且载入了宪法。1996年2月8日，江泽民同志在中共中央举办法律知识讲座后发表讲话，深刻阐述了“依法治国”的内涵，这是中国第三代党中央的核心人物关于未来治国方略和政治走向的一次公开宣示。1997年9月，党的十五大报告第一次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，将以往的“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”，一字之改，反映了我们党对于执政规律认识的深化、对于执政理念把握的提升。进一步明确了“依法治国”的含义，即“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”在我们党的历史上，第一次把“依法治国”作为“党领导人民治理国家的基本方略”明确提出来。党的十五大报告的这些论述，标志着依法治国基本方略完全形成。1999年3月，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，增加规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“依法治国”这一治国基本方略正式载入宪法，完成了从党的主张向国家意志的转变。

进入21世纪，我们党对依法治国的认识在不断深化。2002年11月，党的十六大明确提出“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”明确了三者有机统一的原则和三者的关系。2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，首次正式提出“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”； 2012年11月，党的十八大提出“全面推进依法治国”，在党的报告中首次把法治确立为治国理政的基本方式。2013年11月，党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”的新目标，“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。我们可以把“法治中国”看作是“赶考”路上的又一次飞跃，标志着我党治国理政进入新的发展阶段。

2014年10月，党的十八届四中全会专门研究推进“依法治国”，指出“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”第一次提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，实现这个总目标，必须坚持五条原则，即坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发，这是顺应推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，在中国共产党“赶考”路上将起到里程碑的作用。 

三、共产党人在赶考路上依法治国中的新答卷：如何依法执政

依法治国为执政党建设指明了方向，也给我党提出了新的答卷。依法治国给党的执政方式带来哪些变革呢？党应该采取什么措施适应这场变革？这都是我党应予回答的新问题，也是推行全面依法治国中执政党建设不容回避的新课题。

（一）依法治国给共产党执政方式带来新变革

执政方式是指执政党执掌、控制和运用国家政权的途径、形式、手段和方法的总称。中国共产党的执政方式同党的领导方式密切相关。改革开放的实践，促使我们党提出转变执政方式问题。依法治国表明了党将在执政方式上由“以党代政”向“依法执政”的转变。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出:“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”表明了新时期中国共产党对执政方式认识的深化。依法治国要求党在领导方式上要有一个大转变，这就是党的领导应遵循执政规律，必须以执政方式为自己根本的领导方式。

依法治国给党的执政方式带来的变革主要体现在以下两个方面：

一是应从主要依靠党的政策执政向主要依靠法律执政转变。党领导人民实行依法治国必须依据宪法和法律进行，党的执政方式应从主要依靠党的政策执政向主要依靠宪法和法律执政转变。这是因为：我们党有着长期依靠党的政策执政的传统和习惯，这种传统和习惯是在党执政前养成的。在战争时期，党对革命事业的领导就是靠政策，党的政策在整个革命队伍内部实际起了“法”的作用。党执政后，随着国家政权的巩固和社会主义法制的建立，党的执政方式并没有从完全依靠党的政策向主要依靠法律转变。特别是“文革”十年，使本来就不十分健全的社会主义法制遭到了严重的破坏，使党依法执政的前提条件丧失，也使党员干部的法律意识更加淡漠；此外，一些党员干部对党的政策和国家法律的关系缺乏正确认识。长期以来，在宣传党的政策和国家法律的关系时，往往过多地强调两者的一致性，使一些党员干部认为党的政策就是国家法律，执行党的政策，就是执行国家法律，从而进一步强化了依靠党的政策办事的传统和习惯。法治要求党的执政方式必须从主要依靠党的政策执政转变到主要依靠法律执政，不实现这种转变，就不可能实现依法治国。

二是要实现从人治执政向法治执政的转变。依法治国的总目标是建设社会主义法治国家。这实质上要求正确地处理人治和法治的关系，实现由人治到法治的转变。实行法治就是要从根本上确认和实施“法律至上”的原则，排除人治现象。毛泽东主席提出要走民主之路，让人民监督党和政府，来跳出“人亡政息”的历史周期率。在建立和建设新中国的过程中，他从中国的实际出发，提出了人民民主专政理论和人民代表大会制度理论，领导和主持制定了新中国的第一部宪法，对新中国的民主政治制度建设和法制建设作出了巨大贡献。但“在他的治国理念中居于主导地位的是人治而不是法治”。同时，中国是一个有着两千多年封建专制历史的国家，人治的传统根深蒂固而法治思想薄弱，要摆脱人治的影响是很不容易。确立全面依法治国的战略布局充分体现了党巨大的政治勇气和理论勇气，表明党努力实现从依人执政到依法执政转变的坚强决心。

（二）党交好依法执政答卷应做好的两道答题

依法治国要求党的执政方式必然发生重大变革，它客观上要求党必须采取一系列措施来适应这些变革。能否创造性地实现依法治国建设社会主义法治国家，关键在党。应正确认识和处理以下两个问题：

1.执政党要善于通过维护宪法法律权威来维护党的权威。维护党的权威是加强执政党建设的一个重大问题，也是党的一条根本的政治纪律。在长期实践中，我党已形成了一些比较成功的经验。但在全面依法治国当中，执政党还必须进一步探索维护党的权威的新途径，这就是通过维护宪法法律的权威来维护党的权威。一是正确认识党的权威与宪法法律的权威的关系。有的人只强调维护党的权威，忽视维护宪法法律的权威，甚至把两者对立起来，认为强调维护宪法法律的权威，就是不要党的权威，不要党的领导，这是不正确的认识。党的意志与宪法法律所体现的意志的一致性，决定了两者是一致的。宪法法律是党领导人民制定的，党有义务带头遵守宪法和法律；二是执政党应重视和加强法治的宣传。执政党要加强法治的宣传，充分利用多媒体和现代信息手段，增强全民法治观念，在全社会树立法律至上的意识，推进法治社会建设；三是提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要提高党员干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

2.执政党应注重保持党的政策的合法性。依法治国要求党的政策必须符合宪法法律的规定和要求。也就是说，党的政策的制定必须具有宪法和法律依据。然而，在不断深化改革的过程中，需要解决的问题层出不穷，要做到这一点往往较难。难就难在如何把具有相对稳定性的宪法法律同具有相对变动性的党的政策统一起来。因为随着各项改革的发展，党的一些新政策有可能与法宪法律的某些规定相冲突。这一问题是依法治国中必须解决的问题，可以实行“程序合法优先”原则，即在改革过程中，如果党的新政策与法律的部分条款在内容上有冲突，应首先看党的政策在颁布的程序上是否合法，如果其在程序合法，就应视为合法。因为从法理上说，党的政策的合法性可以分为实体上合法与程序上合法两种，如果党的政策具有实体合法性，那么党就可以提出新政策。