贵州凤冈：创新农村党建新方法 “党群直议制”谱新篇

近年来，凤冈县紧扣形势变化、立足发展需要、顺应群众期盼，以改革创新精神推进农村基层民主治理方式改革与基层协商民主的深入发展，探索了以“12345”为主体架构，由党员和群众直接参与本村本组重大事务的提、评、审、决并全程监督的基层民主治理和协商民主的新模式。这一新模式，进一步提高了党的建设科学化水平，进一步加强了学习型、服务型、创新型、发展型基层党组织建设，创新了社会管理，催生了农村发展新动力，开创了凤冈农村基层民主政治建设与基层协商民主的新篇章。

一、背景

（一）长期以来，农村基层组织以村级党支部为单位组织开展活动，因撤小村并大村后建制村的地域面积较大，农村党员和群众居住存在地域性和分散性的特点，农村基层组织存在着“党员管理难、召集党员大会难、开展党的活动难、召开群众会难”四难现象。在主观方面，一些农村基层组织对群众的教育管理未纳入议事日程，长期不组织召开群众会，忽视了对群众的教育管理。同时，有的党员干部在面对各种矛盾和群众诉求时工作方法简单，引起群众的抵触和反感。

（二）在面临社会转型时期，农村经济在快速发展的同时，各种利益关系发生改变，思想观念随之也发生了变化。在一些政治活动中，人民群众的参与意识、自主意识、监督意识明显增强。群众的法制观念全面提高，维护正当权益的意识也逐步增强。由于缺少教育、引导、培训，农民思想观念、道德素质和劳动技能相对滞后，在拜金主义、个人主义、利已主义驱动下，有的农民政治观念淡化，对一些关系国家前途、命运与国计民生的大事，不关心、不过问、不支持，集体观念逐步退化；“等、靠、要”思想严重，什么事都依赖政府；部分群众受传统思维影响，信“访”不信“法”，信“上”不信“下”。

（三）以前，农村修建公共基础设施，多数依靠农业税来调节老百姓土地占补平衡，现在农业税取消了，农民的土地还有了粮食直补、退耕还林补贴等惠农政策。当前，国家对农村的公益事业扶持项目资金不足，多数项目是国家出一部分资金，项目的实施完成更多需要老百姓自发主动来完成。但是部分老百姓思想素质不高，发展观念、集体观念淡薄，对改革过程中有关土地征用、房屋拆迁补偿漫天要价，对农村公益事业莫不关心，导致项目难以实施落实。

（四）人民群众是我们党存在和发展的根基，是我们党力量与智慧的源泉，是我们一切工作的出发点和落脚点。认真做好群众工作是基层干部的一项基本功。如何密切联系群众、教育群众、引导群众、组织群众、服务群众，提高基层组织做好群众工作的能力，保持党同人民群众的血肉联系，已经成为当务之急。针对前面分析的三个问题，在全面从严管党治党新形势下，可谓对症下药、恰逢其时。

二、主要做法

（一）构建一个体系，推进“两个民主”相融互促。针对基层存在的行政干预农村事务现象突出、党员和群众自主参与意识和民主监督意识薄弱、基层党内民主和人民民主形成“两张皮”等问题，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，以加强基层党组织的领导核心地位为前提，构建党内民主带动人民民主相融互促的基层民主议事体系。坚持把事关本组（小区）经济社会发展、公共事务和民生事务的协商、决定、执行等权利交到党员群众手中，通过“直议”，让党员群众由“被动作主”变成“自觉作主”，实现由外力拉动向内力引动的转变；通过双向民主互动，让党的领导方式从行政强制转向民主集中制，实现了党内民主引领人民民主，保障了基层党组织的主张与党员群众的意愿高度统一。

（二）夯实两个平台，完善民主架构基层设计。针对建制村地域面积大、群众居住散，党员管理难、召集党员大会难、开展党的活动难、召开群众会难的现象，将组织设置全面延伸至组级，夯实两个议事平台。一是科学设置组级党支部。在村（社区）成立党总支的基础上，按照便于管理服务的原则，在自然村寨或村（居）民小组、相对集中联片区域建组级党支部，实现组织网络全覆盖。二是全面组建组级议事会。在原有村（居）民代表会议和村（社区）监事会等自治组织基础上，设立户代表组成户代表会，以村（居）民小组为单位，通过户代表会议，选举产生村（居）民组长，同时选举5—7名户代表成立组级议事会，为群众议事提供平台。并通过组级党支部引领组议事会、召集党员群众共同议事的形式，促进党群的互动，保证了党内决策和群众意愿共同协商，共同决定，激发了基层党员群众参与本地事务的热情，实现了党内民主与人民民主的相融互促。同时，组内事务自议自决，为村级组织减少了大量事务性工作，使村支“两委”能留出更多的时间和精力去谋发展，抓大事，解难题。

（三）突出三个主体，激发党员群众民主活力。为解决民主提议和决议主体范围不广、民主参与程度不高等难题，突出基层组织、党员、群众在基层民主议事中的职责主体和作用主体，使“谁来提议、谁来决议”主体明确、重点突出、职责清晰，实现民主议事最大化。一是突出基层组织主体。明确基层组织为议事的组织者、提议者和执行者。党组织重点是把握方向、服务指导、教育引导和监督支持，在民主基础上强化集中；自治组织重点是有序组织、理性提议、科学决议和民主监督，履行村民会议、村民代表会议通过的决定和计划。二是突出党员主体。教育引导党员在议事活动中带头奉献、带头服务、带头参与、带头支持、带头监督，并宣传好、贯彻好、执行好党的路线方针政策，在沟通群众和基层组织上发挥引导、桥梁作用。三是突出群众主体。通过“海选”把群众中的能人选进议事会，带头收集社情民意，带动群众积极议事；开展“农民大教育”活动，让党员群众了解国家大政方针，熟悉地方发展要求，知晓基本法律法规，掌握实用技术，引导党员群众主动思考、主动议事、主动监督，全面提高议事质量。

（四）规范四个程序，确保议事民主规范运行。围绕党员群众关心关注的热点、重点、焦点问题，着力规范提、评、审、决程序，确保所议事项议得准、议得实、合民意、效果好、能实施。一是广泛“提”。由基层组织、党员或群众，把涉及本村（社区）本组（小区）的重大事项、急需解决的难点事项采取书面或口头的方式提出，掌握党员群众“想做什么”。二是准确“评”。由村支“两委”或组“两会”对所提事项的经费、人力和实施后的效果、影响进行预算、评估、评价，明确“能做什么”。三是严格“审”。由党员大会或村（社区）“两委”会议，按照相关政策、法律规定，结合实际对评议结果审核、把关，对可实施的提议事项制定措施和办法，解决“要怎样做”。四是共同“决”。按照少数服从多数的原则，由村（社区）或组（小区）召开党员和群众会，对审议后的提案进行表决，表决情况通过公示无异议后，由村（社区）民委员会或组（小区）议事会组织实施，确保“合力做”。同时，把议事过程、决议结果和执行效果向党员群众公开。

（五）明确五个核心，把握基层民主议事内容。围绕党员群众所需、所思、所盼，把“议发展、议法律、议道德、议风气、议和谐”作为核心内容，提高议事的针对性、实效性，保证议事不虚、不空、不偏。一是议发展，促进增收致富。围绕农村基础设施、村庄整治、土地流转、产业调整、项目落地等方面开展议事，激发了广大党员群众的干事创业热情，拓宽了农村致富门路和渠道。二是议法律，促进社会稳定。围绕加强农村法制宣传教育、提高全民法律素质、建设法治社会开展议事，减少了非法上访、聚众闹事等违法行为，维护法律权威和社会公平正义。三是议道德，促进行为规范。围绕社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德和诚信建设开展议事，增强了党员群众的道德判断力和道德荣誉感，形成尊老爱幼、明礼诚信、宽容友善、无私奉献的良好道德风尚。四是议风气，促进乡风文明。围绕加强农村文化建设、倡导移风易俗、树立文明新风、弘扬优秀传统文化开展议事，抵制封建迷信、攀比浪费、滥办酒席、赌博偷盗等不良风气，形成人心思上、人心思干的良好社会风气。五是议和谐，促进安居乐业。围绕农村低保、合作医疗、危房改造、邻里和睦、治安防控等民生事务开展议事，促进广大群众讲团结、顾大局，营造了邻里和谐、乡村和睦、安定有序的生产生活环境。

三、成效及启示

（一）“党群直议制”为党员干部提高做好新形势下群众工作的能力找到了突破口。通过探索实施“党群直议制”，农村基层工作方法有了新突破，为党员干部在新时期做好群众工作，解决群众反映强烈的突出问题找到了突破口。比如，凤冈县永安镇田坝村以前村组“包办”的事情多，导致干群关系不和谐，村干部工作难以开展，特别是对胜利组几十户人家的矛盾问题久拖不决。通过实施“党群直议制”以后，党支部组织党员、议事会成员、村民代表座谈，让大家畅所欲言、各抒己见，最终解开了多年的心结，化解了矛盾。现在，组里的大小事务都是党员和群众互相商量、自己解决，村干部压力减小了，工作效率提高了，群众的满意度提升了。

（二）“党群直议制”为推进基层民主建设找到了新途径。随着经济社会的发展，人民群众参与政治活动的自主意识、监督意识和维权意识明显增强，“党群直议制”通过健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，充分体现了公平、公正、民主。比如，龙泉镇和平路社区在开展低保评议工作时，为了确保公平公正，严格按照“党群直议制”提、评、审、决四个程序，坚持“应保尽保，应退则退”原则，对辖区原246户低保家庭进行评议，最终取消76人、新增20人、变更7人、23人增加低保金额，并及时公开接受党员群众监督，切实保障了党员群众民主参与议事的权利，彰显了公平正义。

（三）“党群直议制”为夯实党在农村的执政根基找到了新渠道。通过建强、优化农村基层党组织与村民自治组织，对组级“两会”职能职责进行合理科学定位，进一步扩大了组织的覆盖面，充分发挥基层党组织在堡垒作用，不断增强党组织的“三大功能”，夯实了党的执政根基。比如，绥阳镇金鸡村着力加强支部建设，选优配强支部书记，任命既是党员又是致富能手的唐国刚担任踊跃支部书记。党支部提议修建水泥公路后，在他的带领下，党支部5名党员和7名议事会成员，每天都忙碌在第一线，经过4个月的施工，原来的泥巴路变成了4.5米宽的水泥路。

（四）“党群直议制”为创新农村社会管理找到了新载体。“党群直议制”以服务“三化”建设为重点，着力化解在农村经济社会发展中的各类社会矛盾，促进各类利益主体有序互动、和谐共存，特别是以往一些被当地党委、政府看成的难事、棘手事，得到有效解决，真正彰显了公平正义，赢得了群众的支持，为农村经济社会的发展创造了和谐安定的社会环境，成为新形势下农村社会治理的有效载体。比如，曾经，凤冈县的农村祝寿酒、建房酒、满月酒等“滥办酒席风”盛行，农村基层组织通过党群直议提倡“歪酒”不办，正酒简办，把制止滥办酒席纳入《村规民约》，对不符合条件办酒的通过罚款等方式予以处罚，有效从源头上刹住了滥办酒席的不良之风。

（五）“党群直议制”极大提振了干部群众提速发展的信心和志气。党群直议制搭建了基层党组织联系党员群众的桥梁和纽带，疏通了群众意愿诉求和表达的渠道，使党员群众在参与管理村组事务中实现当家作主，赢得了人民群众的拥护支持，党群干群关系也得到进一步融洽，极大提振了干部群众提速发展的信心和志气。比如王寨镇引进的大理石加工厂准备落户土璜村黄家坝组时，一些村民听说有加工厂要入驻，开始坚决不同意。但议事组长冉景能通过组织召开议事会，党员群众大家一致认为要在保护好环境的同时把握好发展机遇。最终通过广泛宣传、召开群众会统一了思想，达成了共识，使大家从被动赶着发展到主动争取发展，项目得到快速落地。

（六）“党群直议制”是国家治理体系和治理能力现代化在基层的一次生动实践。“党群直议制”以基层组织、党员、群众为主体，强调通过对话、协商、合作的形式来决策和处理本村、本组的大小事务，广大党员群众将政府单向的行政命令，转变为自下而上的自觉行动和自我约束，通过建立《村规民约》，直接行使权力，真正实现村民自治，这些具体表现都与国家治理体系和治理能力现代化建设有共通之处。比如何坝镇水河村蔡坪组在实施“一事一议”项目时，党支部成员与议事会成员通过实施“党群直议制”发起集资修路，全组48户人家户户集资，外出打工的人不劳动就出钱以资代劳。可是村民李某既不支持也不参与，党支部和议事会商议参照《组规民约》对李某予以处罚，路修好后不允许李某使用。转眼到了辣椒上市的季节，按照规定李某不能让商贩开车到他家收购辣椒，只好肩挑背驼将2000多斤辣椒运送到1公里远的地方上车。

（七）“党群直议制”为提高基层组织化程度找准了路径。“党群直议制”通过把农村党员、群众有序组织起来，采取“大家的事商量办”“个人的问题合作办”，既提高了党员群众的综合素质，又提高了党员群众自身的组织能力，较好解决了基层组织和基层党员群众组织化不高、组织力弱的问题。比如，绥阳镇金鸡村的公路硬化、人畜饮水等工程的实施，以往都是由相关部门统一规划实施，群众不知情、不参与、未监督，造成了项目规划不合理、建设质量差等问题，引起了群众强烈不满。在实施“一事一议”财政奖补项目时，由于没有占地补偿，村民更是冷眼旁观，导致工程无法落地。“村支两委”通过运用“党群直议制”的方法，经各党支部和议事会分别召开会议，让广大村民畅所欲言，最终决定由群众自己来参与实施和监督，涉及占地自行调节。在党员和议事会成员的带领下，长10多公里，占地60余亩的产业路全部由党员群众无偿献出，没花一分征地费。