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浙江台州黄岩区:连续12年深化村级治理“三化十二制” 推动基层党建全面进步全面过硬

2017年02月27日08:52    来源:人民网-中国共产党新闻网

村级治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义,事关党的长期执政和国家长治久安,事关“四个全面”战略布局在基层的实践。在推进村级治理现代化过程中,黄岩区着眼加强基层党组织和基层政权建设,实施了以“三化十二制”为框架的村级组织运行机制,2004年曾得到时任浙江省委主要领导的充分肯定。12年来,黄岩区一任接着一任干,一以贯之深化落实“三化十二制”,村党组织领导的法治德治自治机制更加健全,成为基层党建“浙江二十条”经验的鲜活“黄岩样本”,为推进基层组织建设“整乡推进、整县提升”“全面进步、全面过硬”提供有益借鉴。

一、“三化十二制”的背景和发展历程

村级治理“三化十二制”浓缩吸收了黄岩区十多年来的村级组织运行经验,与时俱进,历久弥新,大致经历了以下三个阶段:

(一)探索与建立阶段(1998年至2004年)。1998年11月,《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施,村委会直选翻开了村级治理的新篇章。但实施过程中,部分村出现村委会凌驾于党支部之上的苗头,村“两委”关系难以协调,影响了村级事业发展。同时,黄岩作为中国股份合作经济重要发源地之一,党员群众民主意识较强,参与村级治理的政治冲动亟需引导和规范。针对这些问题,黄岩区先后探索推行了民主议事日、村“两委”联席会议、村委会向村党组织报告工作、村级重大事项联章联签、印章使用管理等制度做法,逐步厘清村“两委”的职责定位,规范了村级组织运行机制,有效消除了村委会直选伊始出现的一些乱象。但具体实践中,一些制度和做法比较零散,相互交叉,缺乏系统性。为此,黄岩区总结村委会直选以来的有益经验,梳理整合现有制度,于2004年出台了《黄岩区村级管理工作规则(试行)》,实施了村级选举、民主决策、财务管理、村务公开等十二项制度,简称“三化十二制”。

这一阶段是“三化十二制”工作的起步阶段,也是一个厚积薄发的过程。在村级直选的大背景下,黄岩区突出问题导向,尊重群众首创精神,摸索出村级治理中具有规律性的一些经验做法,并尝试将其制度化、系统化,为规范村级组织运行打下了扎实基础。

(二)落实与发展阶段(2004年至2010年)。2004年6月9日,时任浙江省委主要领导到黄岩调研基层组织建设“先锋工程”,对村级治理“三化十二制”工作予以充分肯定。他指出:“黄岩这个措施比较好,有很多实际的经验,取得了好的效果,可以进一步探讨、总结、完善、提高,进而推广”。黄岩区第一时间召开常委会专题研究推广“三化十二制”,修订下发《黄岩区村级管理“三化十二制”实施细则》,并召开全区村民自治建设动员会,编发《实施细则》《典型案例》小册子至每个村,组织乡村两级干部专题培训。同时,各类媒体开展了全方位的宣传和引导,《人民日报》《浙江日报》等主流媒体对“三化十二制”进行了全方位宣传,扩大了影响力,该工作被评为2005年度浙江省组织工作创新奖。2005年,新一任区委书记到岗后,在党代会报告中明确提出要继续推进“三化十二制”工作,之后相继开展了“双届好搭档、和谐村班子”评选,出台了《关于实施村主职干部评议评优制度的意见》等,一年一主题推动“三化十二制”落细落小落实。

这一阶段,黄岩区对原有的制度框架作了修订和完善,使“三化十二制”逐渐趋于成熟稳定,形成了集工作目标、总体原则、操作细则于一体的村级组织运行机制,在落实过程中深入人心,对黄岩基层组织建设产生了深远影响,也得到了上级领导和群众的一致好评,形成了品牌效应。

(三)深化与拓展阶段(2011年至今)。2011年以来,农村基层工作形势发生了许多变化,中央和省、市对基层组织建设也提出了很多新要求,区委提出要应势谋划完善“三化十二制”中一些具体工作制度。2011年村级组织换届结束后,黄岩区针对村级运行中最易引发矛盾的财务管理、民主决策和村务公开等问题,实施了“村账笔笔清、村事件件议、村务人人明”工作规程,通过引入责任追究、流程管理和定期清结等措施,破解了“三化十二制”运行中存在的难点问题。2012年,基于大数据和“互联网+”,探索实行了党员干部道德诚信引领工程,完备了农村党员发展、管理、退出等一系列制度,并有效对接先锋指数考评,完善党员量化考评管理。2014年村级组织换届结束后,又针对村干部选人与干事不衔接、承诺与践诺相脱节、考核与奖惩失于软等问题,对接换届“三项承诺”,实施了村干部任期履诺考评管理机制,更新优化了民主评议村干部制度。2016年6月,围绕农村基层党建“浙江二十条”,在梳理吸纳实践创新成果的基础上,发布了《黄岩区村级管理“三化十二制”实施细则》(修订版)。在全国农村基层党建工作座谈会召开一周年之际、浙江省农村基层党建工作会议召开当天,《浙江日报》以《黄岩区村级组织管理“三化十二制”历久弥新》为题,在头版显著位置予以报道,并被评为2016年度浙江省组织系统特色工作。

“三化十二制”的深化拓展过程,既有对中央和省、市新要求的贯彻执行,又有对先进经验的学习借鉴,也有黄岩破解实际工作难题的制度创新。持之以恒的更新优化,保证了“三化十二制”制度体系的生机与活力。

二、“三化十二制”的主要内涵

“三化十二制”是制度治村的创新集成,涵盖了村级组织运行、村民自治和村务监督等方方面面内容,系统性、规范性和集成性较强。具体来讲,“三化”是指村级组织运行规范化、村民自治法治化、村务监督民主化,“十二制”是指与此相配套的十二个操作层面的制度。

(一)村级组织运行规范化。村党组织能否有效领导管理村委会、村监会等其他组织,是村级组织有效运行的关键。村级组织运行规范化通过明确各个村级组织工作职责,细化整体运行流程,强化了村党组织在村级管理中的领导核心地位。一是村党组织工作制度。明确村党组织的地位、职责和作用,规范“三会一课”、“党员活动日”、村干部值班坐班、农村党员发展管理、村级后备干部培养、党员联系户等制度,切实加强党组织自身建设。二是村委会工作制度。明确村委会必须在村党组织的领导下开展工作,主要承担发展经济、管理村集体资产及公共事务、维护社会治安等工作。村委会要坚持民主集中制,按照少数服从多数的原则决定问题。三是村党组织领导其他组织制度。村委会向村党组织定期报告工作,村党组织根据报告情况提出意见与建议。同时,加强村党组织对共青团、妇联和老人协会等群团组织的领导和管理。四是村务联席会议和联章联签制度。确定村务联席会议为村级管理的重要议事机构,明确会议内容和程序。村级重大事项和大额财务支出,必须经村党组织书记和村委会主任共同签署意见并加盖公章后才能付诸实施。

(二)村民自治法治化。村民自治制度是农村基层民主建设的主要形式,是村民参与村级治理的主要途径。村民自治法治化规定村党组织领导是前提,《村民委员会组织法》是遵循,并通过村民会议、村民代表会议以及民主恳谈会等形式保证村民行使知情权、参与权、决策权、监督权,把村民自治纳入法制化轨道。一是民主选举制度。按照《村民委员会组织法》和《浙江省村民委员会选举办法》规定,对“五不能、六不宜”候选人资格条件、村委会选举的方式、程序作了具体规定,同时也明确了不称职或者严重违纪的村委会等成员的退出渠道。二是民主决策制度。实行“村账笔笔清、村事件件议、村务人人明”工作规程,决定村级重大事项要按照“五议两公开”程序。村级一般事务的决策,由村务联席会议共同商议决定。三是民主恳谈制度。民情恳谈会一年至少举行两次,村民对村级组织工作提出的意见建议,村“两委”主要负责人要当场作出解释答复,并负责会后整改落实。四是自我管理制度。要求村民应当自觉遵守村民自治章程和村规民约,明确修订原则和程序,进一步使村民的权利和义务制度化、规范化。

(三)村务监督民主化。健全村务监督制度,是推进基层民主管理、促进乡村治理法治化的重要内容。村务监督民主化旨在以民主的方式调动村民参与村务管理的积极性,通过定期公布、委托代理和依诺管人等方式,对群众关心的重要事项实施有效监督。一是党务村务公开制度。明确规定党务和村务公开的内容、形式、时间,要求村党组织、村委会依照法规和政策按时公开党务村务,村监会、村级班子成员要认真落实村务监督要求。二是村级财务管理制度。乡镇街道建立村级财务服务中心,在坚持村集体资产所有权、资金使用权等五项内容不变的前提下,村财务委托乡镇街道村级财务服务中心代理。同时,明确村集体资产、村建设工程和项目、村经济合同管理方式及要求。三是村干部履诺考评管理制度。围绕村级组织换届选举“三项承诺”制度落地,结合中心工作和村民诉求,实行以“商诺、承诺、亮诺、履诺、评诺”为主线的考评管理机制,规范村干部履职履责。四是党员干部道德诚信考评制度。实行党员干部道德诚信考评,依托大数据,通过规范征集办法、科学量化评分、实行激励惩戒,衔接党员“先锋指数”评价体系,畅通党员进出口渠道,引导党员做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者,推动党员发挥先锋模范作用。

三、深化落实“三化十二制”的实际成效

12年来,黄岩区坚持深化落实“三化十二制”,始终紧扣全面从严治党这条主线,突出强化村党组织领导核心地位、强化村级法治德治自治和强化党员干部履责担当有机结合,为农村带来了新变化、新气象,取得了积极成效。

(一)强化了核心意识,村级组织关系全面理顺。“三化十二制”始终坚持强化村党组织的核心地位,通过制度设计将党的领导和村民自治有机结合,切实发挥了村党组织的引领作用,推动党的领导落实到“最后一纳米”。当前,村党组织书记作为农村“一把手”已深入人心,村委会、村监会等村级组织向村党组织看齐,并在其领导下开展工作已成为普遍共识和自觉行为。村级组织关系理顺后,村班子凝聚力、战斗力明显增强,基层政权更加夯实稳固。黄岩区南城街道山前村是践行“三化十二制”的成功范例,2008年新一届村“两委”班子上任以后,按照“三化十二制”的要求,团结干事,合力谋事,心无旁骛促发展,一心一意抓落实,实现了从逢雨必涝的“水窟塘”到山青水碧的“花园村”的华丽蝶变,相继获得浙江省“美丽宜居示范村”、浙江省先进基层党组织等荣誉称号。

(二)强化了规矩意识,依章依规干事全面固化。“三化十二制”作为村级组织运行总纲,涵盖了村级组织运行的方方面面,经长期坚持后固化成为党员干部群众的自觉遵循,实现了“把权力关进制度的笼子”,村干部权力寻租的空间不断压缩,干事创业更加依章依规,胡乱作为现象大大减少。自《黄岩区村级管理工作规则(试行)》颁布以来,黄岩区村级党员干部违纪案件数量降低了近30%。如黄岩区新前街道西范村两委班子不用通知、不设签到,每月15日、30日晚上雷打不动地在村集体大楼坐得簇簇齐,对集体财务支出一一现场核对、现场签字、现场付款,成为规范村级财务管理的模范村。黄岩区宁溪镇五联村由五个村合并而成,合并后坚持完善民主决策程序,普通党员和广大村民话语权、监督权得到有效落实,村级决策更接地气,既“并村”更“并心”,顺利消除了村干部不和睦、集体资产处置无序等合并村后遗症,实现了“干部干、群众看”到“干群合力干”的转变,美丽乡村建设成效显著,2016年上半年被列为全省历史文化村落保护利用现场会参观点。

(三)强化了担当意识,党员干部精气神全面提振。在“三化十二制”框架体系下,党员和村干部干事创业“有标准、易监督、可检验”,他们在急难险重任务中冲在前、干在前,守土有责、担当尽责、敢于碰硬,提振了精气神,增强了执行力。如村干部履诺考评机制将换届选举“三项承诺”细化为每年的承诺事项和每半年履诺进度的考评,并与经济报酬、退出机制以及换届人选资格等直接挂钩,有效激发了干事创业热情。党员干部道德诚信引领工程将党员义务履行、纪律规矩遵守、固定活动日考勤、联系户走访、参与志愿服务等纳入加扣分事项,每年评估一次,评估结果作为党员干部评先评优、奖励惩处、社会救助和银行信贷的重要依据,助推了党员先锋模范作用发挥。黄岩区东城街道红四村是城区各项重点工程建设的主战场,推进过程中,村主职干部主动将征地拆迁任务纳入年度承诺,党员充分发挥联户劝导作用,短短50天就完成土地、房屋丈量385户,房屋、厂房1315间,完成率高达97%,被省委主要领导称为“红四奇迹”。

四、“三化十二制”的经验启示和探讨

黄岩区12年深化“三化十二制”的生动实践,为各地深入推进基层党建“整乡推进、整县提升”提供了较好的制度范本和工作启示。

(一)基层党建的制度落实要持之以恒、长抓不懈。制度的生命力,重在坚持、贵在落实。“三化十二制”能固化成村干部的自觉行为,关键在于12年的长抓不懈。自2004年以来,区级领导班子换了四任,村级组织班子换了四届,但始终认真遵照习书记指示,坚持“三化十二制”工作主线不换,一任接着一任干,一张蓝图绘到底,确保“三化十二制”扎根基层、生生不息。

(二)基层党建的制度设计要瞄准问题、务实管用。“三化十二制”能够得到基层干部群众的点赞,关键是源于基层实践,能够解决基层问题。“三化十二制”在探索、完善、提升过程中,始终紧扣基层最关心的“人怎么选”、“事怎么定”、“钱怎么花”等热点难点问题,尊重基层首创精神,探索形成一整套简单有效、务实管用的机制,自然得到基层干部群众的热烈拥护。

(三)基层党建的制度深化要与时俱进、创新发展。经济在发展,社会在进步,基层形势在变化,党建工作的标准要求也在不断提升。“三化十二制”行之有效、行之久远,关键在于源源不断的制度创新。12年来,黄岩区应势而谋、点滴改良,不断丰富优化“三化十二制”制度体系,为其赋予新内涵、激发新活力,有力推进了基层党建全面进步全面过硬。 

(责编:秦华、闫妍)
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