云南保山：创新模式全面消除农村集体经济“空壳村”

近年来，保山市把发展壮大农村集体经济作为推进“三农”改革发展的一项重要工作来抓，于2012年启动实施“发展壮大农村集体经济行动”，积极探索发展壮大农村集体经济新途径，推动村级集体经济走上了发展快车道。通过近5年的努力，截止2016年6月，保山市消除村级集体经济“空壳村”608个，全市912个村（社区）全部实现有集体收益的目标，率先在云南省全面消除了农村集体经济“空壳村”。

一、主要背景

全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村。发展村级集体经济，是深化农村改革，巩固党在农村基本经营制度的客观需要；是增强农村基层的创造力、战斗力、凝聚力，发挥基层党组织的政治功能和服务功能的根本保证；是推进美丽乡村建设，构建农村社会和谐稳定的必由之路。实践证明，发展壮大村集体经济，不仅是一个经济问题，还是一个事关党在农村执政基础和执政地位的政治问题。保山市是一个集山区、边境、民族、贫困四位一体的农业大市，长期以来，由于受思想观念、经济条件、基础设施、发展机制、资金匮乏等因素影响，村集体经济的发展受到严重制约，截止到2011年底，全市村级集体经济年收益仅有3376.4万元，村均3.7万元，912个村（社区）中仍有608个没有集体收益，“空壳村”的比重达66.7%，村级组织仍处于无经营性收入的“空壳村”状态，“无钱办事、无能力办事”现象十分突出。抓好农村集体经济的发展，不仅是一个经济问题，更是一个重大的政治问题。村集体经济如何顺应改革发展的需要，创新机制，激发活力，完善“造血”机能，增强基层党组织的政治功能和服务功能，如何实现保山与全国全省同步实现全面小康社会的目标，成为摆在保山市委政府面前的一项十分艰巨而紧迫的重大任务。

2015年12月30日，省委召开137次常委（扩大）会议在听取州市委书记抓基层党建工作述职时，时任省委书记的李纪恒同志指出保山存在“村级集体经济总体偏弱，如何进一步巩固和发展村级集体经济、增强服务群众能力需要进一步研究”的问题。2015年12月31日，市委召开第99次常委会议，专题研究省委常委（扩大）会议精神贯彻意见，提出了2016年全面消除一批“空壳村”、持续壮大一批“薄弱村”、巩固提升一批“富裕村”、培养造就一批“经济强村”的“四个一批”的目标。围绕这一目标，保山市积极努力，勇于创新，坚持政策先行、党建引领，多措并举、联动发力，探索出了一条发展壮大农村集体经济的新途径，有效破解了一些农村领域改革发展难题。

二、具体做法

（一）完善政策支持体系，建立上下联动发力农村集体经济发展的新机制

一是强化政策保障。相继制定出台了《关于实施发展壮大农村集体经济行动的意见》、《关于加快消除村级集体经济“空壳村”的意见》、《关于发展农村集体经济目标责任制考核办法的通知》、《关于在全市大力推广“山邑模式”全面推进强基惠农“股份合作经济”的通知》等8个专题文件，明确提出2016年全面消除“空壳村”的目标任务，就项目扶持、评估、奖励、“三资”管理等方面出台一系列扶持政策。市、县级财政每年投入近3000万元，项目化推进消除农村集体经济“空壳村”，发展壮大“薄弱村”集体经济。二是强化激励鼓动。把村干部报酬、招录与村集体经济发展情况挂钩，充分调动村干部发展壮大村级集体经济的主动性和积极性。市委作出明确规定，当年有经营性收入的村，10%可用于奖励村干部；鼓励村干部参股入股，村干部可在“股份合作经济”项目中占有15%左右的股份，形成村干部、村集体、群众利益共同体；对发展村集体经济做出突出贡献的村干部，在公务员招录和乡镇领导班子选拔时同等条件下优先录用，以激发基层干部发展壮大农村集体经济的内生动力。三是强化责任推动。市委把发展壮大村级集体经济作为“一把手”工程，纳入县乡村党组织抓基层党建的重要项目，作为党建述职评议考核的重要内容，县乡村三级层层签订责任状，分解目标任务，给各级党组织书记明责加压，强化发展村级集体经济、提升基层党组织服务能力的责任意识。市县及时成立“发展壮大农村集体经济行动推进小组”，由市县委常委、组织部长担任组长，明确各成员单位责任，合力推进工作落实。四是强化典型促动。注重选树不同基础、不同类型、不同模式的村，集中投放人力、财力、物力，加大培育力度，总结提炼经验，推动形成一批集体经济示范村，以点带面，整体推进。涌现出以“股份合作经济”方式为主多种渠道发展壮大农村集体经济的“山邑模式”，以农村物管化方式治理农村社会实现集体收益的“大营模式”，以成立农村居民公共管理服务专业合作社盘活集镇资源的“辛街经验”，以基层服务型党组织建设助推美丽乡村建设的“王头寨经验”，以治软散为突破口一改昔日旧貌的“河尾现象”，以土地流转牵动产业转型升级促进农民脱贫致富的“公平做法”等一大批典型样本。

（二）创新思路和发展方式，突破瓶颈形成发展壮大农村集体经济的新模式

由于各地农村地理环境和发展条件差异极大，保山市发展壮大村级集体经济坚持从实际出发，既因地制宜、因村施策，又拓展思路、创新发展方式，创造了股份合作型、产业带动型、集镇拉动型、物业管理型、有偿服务型、异地开发型、招商合作型、混合经营型等发展壮大集体经济的“八种模式”。一是股份合作发展集体经济。“股份合作”是保山发展壮大农村集体经济的主要途径和主推模式。这种方式就是有效利用土地、山林、闲置资产等可利用的资源和项目资金，入股合作社和农业企业，发展股份合作经济，推动农业产业规模化经营、资源资产滚动式升值，增加集体收益。施甸县山邑村党总支，利用湿地资源优势，流转1006亩土地，采取扶贫项目资金入股、土地折价入股、村干部自筹三种方式，入股施甸县湿地红莲藕种植专业合作社，通过“党总支+合作社+公司”模式经营。同时，整合农业项目资金入股康汇食品公司，出租烤炉房给种烟大户收取租金，探索出一条农业规模化经营、专业化生产、企业化管理和品牌化发展的新路子，受到省委组织部高度认可并向全省推广。二是培育产业发展集体经济。依托本地特色产业优势，积极与当地龙头企业、种养大户、农民合作社等共同发展养殖、茶叶、烤烟、咖啡、疏菜等特色经济，实现农村集体经济与农民收入“双增收”。三是服务集镇发展集体经济。大胆创新集镇管理模式，积极盘活集镇服务资源，推动集镇村民公共服务管理与村级集体经济收入互融共赢。隆阳区辛街社区成立丙辛公共服务管理专业合作社，有偿开展集镇公共服务，建立严格考核监督评价机制保障服务质量，解决农村环境卫生差、政府管理难、基层党组织没钱办事的问题。四是物业管理发展集体经济。通过盘活水利灌溉、道路设施、仓库礼堂、环境整治设施等不动产，以农村物业管理形式，增加村级物业经营收入，拓展农村集体经济发展空间。五是有偿服务发展集体经济。通过探索创办农业生产经营合作社、劳务合作社等服务实体，为各类市场主体提供加工、流通、仓储、劳务等有偿服务，开展代耕代种代收、统防统治、烘干储藏、集中运输、农村电商、乡村旅游等综合性服务。隆阳区芒宽乡敢顶社区党总支充分挖掘奇石文化，开设“敢顶奇石”微店，采取“党总支+经销商+石农 ”三方合作的方式进行经营，社区党总支收取每个奇石交易额的5%作为服务费，将其纳入社区集体经济收入，每年可实现1万元以上集体收入。六是异地开发发展集体经济。推行异地发展、异地入股，以乡镇为单位整合扶持资金抱团合作、按比例分红等多种模式，着力破解无资源、无资产、无资金等“三无”村的集体经济发展难题。七是招商合作发展集体经济。引进龙头企业，通过土地资源入股和提供管理服务，实现农村集体经济创收。龙陵县勐糯镇田坡社区党总支以“褚橙”项目落地田坡为契机，成立康成中介综合服务部，为褚橙种植、管理、加工各个环节提供服务，帮助企业招收务工人员，公司则以60-75元/亩向村集体交纳管理费，不仅解决了部分农村富余劳动力就业问题，还增加了村级集体经济收入。八是混合经营发展集体经济。探索强村带弱村、村企联手共建、扶贫开发等多种形式，实现多元化经营，鼓励有条件的村集体与其他经济主体发展混合所有制经济项目，丰富村级集体经济实现形式。昌宁县鸡飞镇扁木村党总支组建人参果、冬桃种植、生猪养殖等专业合作社5个，引进以生产加工果蔬脆片为主的江沅食品厂，发展特色产业。成立扁木农业综合开发服务中心，通过与专业合作社、与公司合作等多种渠道，实现集体经济收入5.2万元。同时，通过入股专业合作社、采石场，每年固定分红3.7万元。通过“八轮驱动”，保山市初步解决了村有集体收益的问题，今年上半年，全面消除了无经营性收入“空壳村”，进一步巩固了党在农村执政的基础，有效推进了基层党组织的建设和各项工作的开展。

（三)聚焦基层组织建设，努力打造一支善抓农村集体经济发展的新队伍

一是优选一批带头人。采取从现任村（社区）干部和优秀村（居）民小组长中选拔一批，从致富能人中选拔一批，从回乡大中专毕业生、外出务工返乡人员、退伍军人中选拔一批，从县乡机关、离退休干部和异地优秀村（社区）干部中选拔一批，从村（社区）后备干部中选拔一批，从大学生村官中选拔一批等“六个一批”方式，着力把一批懂经营、善管理、发展集体经济意识强的“双带”能人选为村干部。目前，全市912名村书记中，致富能人达297名。二是选派一批生力军。全市分期分批选派7000余名干部到农村担任新农村指导员、驻村扶贫工作队员和村党组织第一书记，推动15万人次的机关干部下沉基层抓落实，结对帮扶39万户，从班子建设、发展规划、资金和项目等方面对相关村进行结对帮扶，形成了群策群力助推农村集体经济发展壮大的良好局面。同时，依托派出单位，为村级集体经济发展争项目、跑资金，增加集体经济薄弱村的原始积累，为加快发展打好基础。三是扩大组织覆盖面。着眼于提高农村集体经济的自我发展能力，采取纵向整合、横向联合、分类组合等方式，积极探索务实管用、灵活便捷的基层组织架构。除将所有村党支部升格为村党总支部外，还积极推动“支部+产业”、“支部+协会”、“支部+合作社”等多种组织设置模式，目前共设立农村（社区）党总支部862个，村民小组党支部2662个，经济发展类党支部519个，农民专业合作社党支部52个，老年、流动等特殊类型党支部106个，使党在农村的工作既不留死角，又适应经济基础的变化，更加有利于农村基层党组织在发展壮大集体经济中发挥战斗堡垒作用，凸显政治功能。四是提升素质强能力。采取“走出去”、“请进来”、“讲坛”、现场观摩、座谈交流、学历教育、外出考察、远程教育等多种形式，有针对性地开展专业知识培训，着力提升村干部素质能力，着力提高村级集体经济自我发展能力。开展“万名党员大轮训”，大力实施“农村党员创业致富先锋工程”，坚持组织领富、党员带富、干部帮富，采取培训一批党员创业致富明白人、解决一批党员创业致富项目资金、壮大一批党员创业致富产业、扶持一批党员领办农民专业合作社、组织一批青壮年党员外出务工“五个一批”举措，推动农村党员率先实现脱贫致富，彰显党员的先锋价值和模范意义。

(四)加强监督管理，着力构建农村集体经济收益规范运行的新体制

一是严管严用保安全。全面推行农村集体“三资”委托代理服务，采取“组财镇管”，镇级代管统一资金账户，统一报账时间，统一报账程序，统一会计核算，统一档案管理。加强农村集体资金、资产、资源的管理，建立健全财务制度，严格落实财务收支预决算、开支审批、出租转让及招投标、财务公开、一事一议等管理制度，提高集体“三资”使用的透明度，防止集体资产、资金、资源的流失和浪费，增强村级集体经济发展后劲。严格执行重大财务事项审计和离任村干部审计，确保管好村集体每一分钱，确保村集体资产不流失。二是用活用好保民生。村集体经济在解决“有钱办事”的基础上，着力在改善基础设施，改善民生，助推发展，农民增收等方面下功夫。昌宁县河尾村2015年实现集体经济收入16.4万元，通过“四议两公开”，分别建设通往蚕桑、茶叶和林果生产基地的道路；修复灌溉沟渠和坝塘；建立了重大疾病慰问制度，老党员慰问制度，对村完小教学考核奖励制度，大学生入学奖励制度等，使干群关系更加融洽，班子更加团结务实，群众发展信心更足，感恩意识、发展意识明显增强。

三、初步成效

（一）壮大了村集体经济实力。保山市以强基惠农“股份合作经济”为主要形式，多轮驱动强力推进发展壮大农村集体经济，取得了显著成效，全市共有442个村（组）实施“股份合作经济”项目450个，资产资源资金折价入股2.23亿元，其中村（组）集体和群众入股资金9100多万元，撬动社会资金和各类投资14648万元，374个项目已产生效益，村集体累计分红1027万元。目前，保山农村集体经济总收入达39071.65万元，总支出31429.99万元，年纯收益7641.66万元，村均收益10.9万元，经营收益超过3万元的村达587个，全市912个村（社区）全部实现有集体收益的目标，村均收益达10.9万元，比2011年底的村均收益3.7万元增长近3倍，并出现了45个村级集体经济收益上30万元的村，其中有腾冲市中和镇新岐村、明光镇凤凰村、腾越镇秀峰社区和龙陵县龙新乡黑山村等一批集体经上百万元的村集体。

（二）增强了农村基层组织政治功能和服务功能。村集体收入的增加使村级组织有了持续增长的“财源”，用于兴办农村公益事业、开展组织活动、弥补经费不足等，较好解决了基层组织“无钱办事”的尴尬与“有计难施”的无奈，从根本上增强了农村党组织“五个服务”的能力。如，腾冲市明光镇凤凰村集体经济增加后，每月给予村干部500元、下设党组织书记140元、村“两委”和村务监督委员会成员100元，村民小组长130元的补助，极大的调动了党员干部创业的积极性，村（社区）党组织的凝聚力、战斗力、号召力得到不断增强，有效地推进了基层党组织的建设和各项工作的开展。村党组织也能有效发挥和履行组织管理，协调利益关系和兴办公益事业的职能，能让群众得到实惠，受到群众的拥护，党组织的凝聚力和号召力得到了有效提升。施甸县仁和镇勒平村充分利用集体经济解决党员群众“活动难、出行难、上学难、就医难、养老难、就业难”等问题。

（三）推动了农业产业结构的调整。各地在发展村集体经济中紧密结合当地的优势资源和特色产业，围绕实施农村 “一乡一业、一村一品”，充分利用地方优势种植业、环境气候等资源，因地制宜，发展区域性特色主导产业（如林果、畜牧、粮食、蔬菜等支柱产业），发展高原特色农业，对推进农业产业结构调整，农业产业化经营，起到积极的推动作用。特别是“股份合作经济”，改变过去村级组织直接经营的做法，转而发挥整合资源的组织优势，把资产资源资金投入到农民合作社、经营大户、企业等农村市场经济主体中，既支持了这些经营主体的发展，又以较低的市场风险获得集体经济收益；同时把村级组织、“三农”资金、农村生产要素、农民合作组织、农民个体和企业结成利益共同体，能够最大限度释放农村经济内部活力，促进农村产业转型升级，拓宽农民增收渠道，是推动农村改革与发展的重要杠杆。使村党组织、农民合作组织、企业的需求与国家惠农扶农资金投向实现有效对接，优化资金配置，形成滚动发展，确保了国家惠农政策收益的高效性与长效性。

（四）促进了农村劳动力的转移和农民收入的增加。村集体经济的发展，带动了农村土地承包经营权的有序流转，促进了农村生产要素的有效组合。如，腾冲市明光镇凤凰村农民自行种地每年每亩纯收入约600元，村集体以每亩900--1000元的价格从群众手中流转近5100多亩，引进公司规模化种植“三七”，农民每年获得租金收入500多万元、劳务收入600多万元。实现了“一份土地，二份收入”；曲石镇公平村由村集体牵头成立银杏专业合作社，并通过合作社以600-900元/亩/年的价格从群众手中流转土地3000亩，引进禾顺生物科技有限公司种植银杏，群众在获得土地租金的同时还可以到公司务工获得收入，群众每年获得土地租金收入250多万元、务工收入400多万元。公司每年向村集体支付管理服务费12万元。

（五）推进了农村民主管理、民主监督。各地在发展壮大集体经济中，对于投资经营、资产资源出租等普遍实行“民主决策、一是一议”制度，对于所获得收益的使用实行委托代理、民主理财、财务公开，充分发挥村民及监督委员会的作用，有力推进农村法治化、制度化管理进程。保山市隆阳区辛街乡社区请发改局到乡内召开环境卫生收费价格的听证会，充分听取民意，合理确定价格标准，收取的费用交给乡镇财政所代管，实行报账制、每季度向居民公开一次收支情况。

（六）提升了乡村人居环境建设。各地在发展壮大村集体经济中结合当地实际，因地制宜，大力发展林木、茶叶、核桃、咖啡、等特色产业等，在实现增产增收的同时，生态环境明显改善。腾冲县新岐社区通过发展壮大集体经济每年可实现300多万的集体经济收入。几年来，每年投入150万元用于古村落保护、修建村级道路，实施村庄绿化、美化、亮化工程，新建了占地160多亩的岐灵人工湖景观，在村庄周围种植了6000余株樱花、茶花、枫树等各类树木，在村内道路上安装了200多盏路灯，全面改善了乡村面貌，全力推进美丽乡村建设。

四、主要启示

（一）要与基层党建相结合。一方面，加强农村基层党建，按照建设“五好”基层党组织的标准，以基层党建工作促进村组级集体经济发展，为着力推动和保障农村发展与和谐提供起到引领作用。另一方面，发展壮大村级集体经济，是增强村级组织服务功能，促进经济发展的重要基础，更是加强农村基层党组织建设的迫切需要，因此，既要用发展壮大农村集体经济产生的集体收益解决村级组织服务能力弱的问题，又要通过建强基层党组织提升发展壮大农村集体经济的可持续发展能力。

（二）要与全面深化农村改革相结合。通过发展壮大农村集体经济，带动农业适度规模经营，推动农业产业化，促进产业转型升级，推进农业从单纯的农作物生产向农产品加工、流通、电商及旅游休闲服务业等一、二、三产业融合发展，延伸产业链，助推农村经济发展和农民脱贫致富。

（三）要与加快体制机制改革创新相结合。一是推进农村集体经济组织创新。以推进社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作为重点，大力发展农村各种专业技术协会、农民专业合作社等，采取“支部+协会+农户”等形式，实现集体收益。二是推进农村集体产权制度创新。按照“先试点，后推开”的思路，规范做好清产核资、清人分类、配置股份等工作，实行“资产变股权、农民变股东”，真正使集体资产“动”起来、“活”起来，实现保值增值。三是推进发展机制创新。用市场经济手段推动集体经济发展，妥善解决集体经济组织的双重职能问题，建立规范的法人治理结构，明确界定集体经济组织与村“两委”的关系。建立跨村镇的专业合作社、合作联社和专业协会，探索收益分享方式，创新集体经济组织分配机制。

（四）要与村级换届相结合。以村（社区）“两委”换届为契机，加强以村（社区）党组织书记为重点的村干部队伍建设，拓宽选人用人视野，创新村（社区）干部选拔培养管理机制，注重培养、吸收农村致富带富能手、复员退伍军人、返乡创业人员、大学生村官进村“两委”班子，着力建设一支政治素质高、群众威信高、文化水平高和发展能力强、服务能力强、协调能力强的“三高三强”型村（社区）党组织带头人队伍，并加大培训力度，提高村级班子的能力素质。注意做好村（社区）换届与经济实体的衔接，避免因人员变动影响发展壮大农村集体经济工作的正常开展。

（五）要与扶贫开发相结合。把发展壮大农村集体经济工作纳入扶贫攻坚规划，与农村扶贫项目同步考虑、同步规划，作为驻村扶贫工作队员的主要职责和机关、企事业单位“挂包帮”“转走访”工作的主要内容之一，与扶贫攻坚任务同步推进、同步落实。

（六）要与惠农政策顶层设计相结合。一是加大财政资金扶持力度。财政、金融、农业、林业、水利等部门要整合支农惠农资金，用于发展村级集体经济，奖励扶持能增加集体收入的项目。二是加大部门与村结对帮扶力度。对集体经济薄弱村进行全方位结对帮扶，支持形成稳定的村级集体经济收入来源。三是实行税收减免让利。按照“能减则减、能免则免”原则，积极支持村集体经济发展。四是鼓励企业投资发展村级集体经济。对投资集体经济的，财政支农资金要优先立项，予以补助和奖励，支持村集体依法开发和经营林地、土地、水面等资源，为集体经济增收。五是积极化解村级债务。加强村级财务管理，严格控制非生产性和经营性支出，探索化解村级债务的措施和办法，积极化解村级债务。六是建立长效激励机制。建立绩效考核制度，对集体和个人做到赏罚分明，对成绩突出的村主职干部可以优先考录为公务员。