江苏海州：推行“一委三会”工作法完善党领导的城乡社区民主自治新机制

为进一步完善党领导下的城乡社区民主自治新机制，加强基层民主政治建设，连云港市海州区积极探索，大胆创新，按照先试点再推广的步骤，培育和发展了符合海州实际的“一委三会”工作法，打造了以加强党对基层工作领导为前提、以扩大基层民主协商为核心、以加强权力监督为重点、以实现村（居）善治为目标的城乡社区民主自治新机制，取得了良好的实践成效。

一、背景介绍

党的十八大首次将“社区治理”写入党的纲领性文献，十八届三中全会以来，党的治理理念发生了重大转变，全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。城乡社区是社会治理的基础平台，是创新民主自治的重要突破口。随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的进程不断加快，社会利益主体日益多元，利益诉求更加多样，各类矛盾上升迅速，对城乡社区治理提出了新的更高要求。

海州区是连云港市的政治、经济和文化中心，素有“东海名郡”和“淮海东来第一城”之称，行政辖区面积701平方公里，常住人口83万，现辖4个镇、11个街道、1个省级经济开发区，共有79个村、100个社区，党员2.8万名。近年来，海州区坚持全面贯彻落实中央、省、市关于加强和创新社会治理的一系列决策部署，不断推动社会和谐发展和文明进步。但是，由于经济社会快速发展和改革不断深入，也面临诸多新的问题和挑战。一是基层组织功能弱化，自身能力不够、办法不多、活力不足，吸引力和凝聚力减弱，日常议事中村（居）民会议召集、召开难，部分“两委”班子合力不强，存在好事争着干、难事推着办、麻烦事都不管的现象。二是社会矛盾交织复杂，村（居）民在惠民政策、环境治理、征地拆迁、干部作风等方面诉求强烈，维护自身合法权益意识提高，对民主自治有更高的期待。三是基层民主机制不完善，“两委”权力难制约，民主参与平台缺乏制度性保障，社会参与度不高，共治共享、良性互动的局面尚未形成。四是信息沟通渠道不畅通，权力运行不透明现象时有发生，群众的知情权、参与权、表达权、监督权受到侵害。以上种种问题，一定程度上影响了城乡社区的和谐稳定与科学发展。如何在加强党的领导、巩固党的执政基础的前提下，充分保障城乡社区民主权利，已经成为亟需解决的重大课题，迫切需要探索新形势下的党领导的城乡社区民主自治新机制。

二、主要做法

2008年初，海州区借鉴现代企业治理模式，提出决策权、执行权、监督权相对分离，村民议事会、村民委员会、村民监事会共同治村的“村权三分、三会自治”的基本构想，随后建立了“三会村治”村级治理模式并开展两批试点。2010年2月，“三会村治”在全区农村推广。2012年，“三会村治”进一步演变为村（居）党组织领导下的“一委三会”，在城乡社区推广。2015年以来，在深入调查、研究、总结前期“一委三会”、“三会村治”、“三会一堂”等经验做法的基础上，进一步固本扩面，全面深化“一委三会”工作法，实现党的领导、村（居）民自治、依法办事的有机统一。

1、着眼权力制约协调，明晰基本构架，形成“四权并进”治理新格局

“一委三会”工作法强调多元参与和博弈互动，在村（居）党组织的领导下，通过设立村（居）民议事会、村（居）民监事会，与村（居）民委员会一起，形成“党组织领导、议事会协商、村（居）委会实施、监事会监督”的治理格局，实现了领导权、协商权、实施权、监督权“四权并进”。

一是确保“一委”核心地位。“一委三会”中的“一委”是指村（居）党组织，由村（居）党组织书记担任村（居）民议事会主席，副书记（或委员）担任村（居）监事会监事长。推行城乡社区“大党委制”，创新组织设置，吸收辖区单位党组织党员代表进入社区党委班子，实现联动共建。“一委”领导和支持“三会”行使职权，推动“三会”做到各司其职、协调配合，切实把党的政治组织优势转化为治理优势，把党组织的领导核心地位体现在民主自治的各个环节，巩固党在基层的执政基础和群众基础。二是厘清“三会”组成及职能。村（居）民议事会通过村（居）民代表会议推选产生其组成人员，每个村（居）民小组推选2-3名村（居）民代表为议事会成员，也可由全体村（居）民代表和党员代表组成，负责日常协商议事。村（居）民委员会根据组织法选举产生，在村（居）党组织的领导下开展工作，履行其法定职责，主动接受村（居）民监事会的村（居）务监督、财务监督、效能监督。村（居）民监事会相当于城乡社区的“纪检监察”部门，由村（居）民代表会议推选办事公道、熟悉财务的村（居）民担任，农村社区监事会成员一般3-5人，城市社区根据社区规模适当增加，负责监督村（居）民议事会协商成果及议定事项的办理实施等情况。三是注重权力相互制衡。议事会可以否决村（居）委会的提议，监事会有权否决议事会违反程序的决定。监事会每年年底，对村（居）务收支进行审计；村（居）委会的开支必须经监事会2/3以上成员同意才能有效。对存在渎职或违法乱纪等情形的村委会组成人员、议事会主席、监事会监事长，议事会有权提出不信任质询或启动弹劾程序；建立健全听证表决机制、评议表决机制、议事会成员轮换机制，明确村（居）民旁听询问权、专项听证权等，保证村（居）务的公平、公正和公开，达到以程序控制权力、以权利约束权力的效果。

2、着眼保障民主权利，完善运作流程，拓展基层协商民主新路径

群众的事情群众说了算，“一委三会”工作法搭建协商民主平台，充分调动各方力量共同参与城乡社区治理，推动民主权利更有保障、民主氛围更加浓厚。一是立足实际，协商有成果。村（居）党组织、村（居）民委员会在充分征求意见的基础上研究需办理的重大事项、涉及群众利益的热点问题，提出协商议题，并将群众集中诉求带到议事会进行协商，及时通报涉及群众切身利益的信息，做到公开透明“不怕晒”。议事主题和主体紧扣需求、灵活开放，在农村主要涉及沟渠路道建设和维护、宅基地和低保名额公平分配等，在城市社区主要涉及老旧小区小型基础设施建设、环境卫生、文体娱乐活动、安保措施等。根据不同议题需要，广泛吸收各类利益相关方参加。议事会在充分听取各方意见建议基础上，求同存异，按民主集中制原则，形成协商意见。通过听证、票决、质询等程序严格执行协商，推动决策更加民主。二是科学运用，实施有质量。议事会民主协商后，由村(居)委会在党组织领导下进行实施，推动各项工作落实见成效。在规定期限内通过多种渠道公开落实情况，主动接受群众监督。建立村务档案制度，妥善保管协商成果采纳、落实和反馈过程中形成的相关资料。在实施过程中，如遇较大问题或困难而难以贯彻落实的事项，要提交议事会重新协商。一时难以解决的，要向议事会做出反馈和说明。遇到重大事项，村(居)委会将提请召开村(居)民大会进行决议后执行。三是全面覆盖，监督有强度。监事会中的村（居）民代表占2/3，且组成人员为非议事会、非村（居）委会成员，保证了监督的独立性、公正性，监事会监事长还被镇街纪（工）委监察室聘请为镇街纪检监察联络员。监事会监事长及成员通过列席议事会，对会议程序进行监督；通过现场巡查、动态跟踪等形式，对决策实施过程进行监督；通过处理信访举报、行使否决权、向上级反映等多种方式，实现对财务支出、干部廉洁、村（居）务公开等情况的全方位监督。

3、着眼推动长效运转，创新体制机制，实现基层民主自治新常态

海州区立足基层实际，坚持问题导向，以创新制度破解运转难题，推动“一委三会”工作法良性运转、落地落实。一是建立权力清单制度。针对部分村（居）在议事时回避或模糊处理一些涉及利益的敏感议题、“打擦边球”的问题，建立议事权力清单制度，将集体资源发包、低保名额分配等容易引起矛盾的资源分配事项强制性列入其中，确保议事无“遗漏”，党群都知情。二是建立督办问责制度。良好的考评奖惩机制，才能确保“一委三会”工作法不走样、不变质。秉承重程序、更重实质的原则，将“一委三会”的建设和发展纳入专项考核，做到提高权重、长效考核，并建立起专项督办问责制度，保障“一委三会”有力推进、可持续发展。三是开展创新联动试点。为确保“一委三会”工作法在城乡社区作用均能有效发挥，将“大党委制”、“民情恳谈会”、“民主评议会”、“社区大讲堂”等多样化社区治理创新方式有机结合在一起，探索“村情发言人”、“民情顾问”等特色做法，不断丰富“一委三会”内涵。四是加强基层基础保障。针对当前部分村庄集体收入偏低、老旧社区集体资金来源少甚至没有物管等问题，为使“一委三会”工作法实施不打折扣，颁布了城乡建设资金管理办法，初步建立试点，通过项目整合打包的方式输入部分资金，对接到“一委三会”，激发议事积极性，确保议事有成效。

三、成效反响

经实践证明，“一委三会”工作法，有力强化了基层党组织的领导核心地位，充分发挥了党员群众的主体作用，开创了党组织领导有力、自治组织充满活力、“两委”班子齐心协力、党员群众群策群力、各项工作扎实有力的城乡社区民主自治新局面。

1、基层组织更加坚强。村（居）党组织不再包揽各项繁杂的村居事务，而是把重点放在制定规则、指引方向上，党组织的领导核心地位进一步巩固，发挥作用范围更广、领域更宽、空间更大。“一委三会”工作法理顺了村（居）党组织和民主自治机构之间的权力边界，从制度上消除了“两委”矛盾产生的诱因，增强了齐心合力谋发展的工作合力，基层组织服务群众、推动发展的水平不断提升。

2、民主氛围更加浓厚。“一委三会”工作法广泛发扬民主，实现了治理方式从“为民做主”向“由民做主”、治理理念从“人治”向“法治”的转变，城乡社区民主自治职能进一步回归，通过创设议事、监督平台，表达渠道更加畅通，基层民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各项制度更加完备，村（居）民参与热情高涨。大家纷纷反映，“以前村里的事情基本是少数干部决定，公道不公道，只有天知道，现在是大家都知道”。

3、干群关系更加融洽。村（居）党组织把听取民意、反映民意、保证民意和实现民意作为主要职责，涉及群众切身利益、容易触发矛盾的工作都“晒”在阳光下，事关经济社会发展的重要事项得到广泛的民意支持，有效化解了“两委”压力，提升了“两委”权威，各类矛盾问题得以妥善解决。干群之间少了误解，多了信任，上访事件明显减少。在去年底的群众评议活动中，村民对村党支部满意度达到98.2%。

4、城乡经济更加繁荣。党员群众群策群力，过去解决不了、发展不好的问题得以有效解决，大大促进了集体经济发展和民生事业的改善。浦南镇江浦村党委积极与村民协商，动员土地流转和产业结构调整，集体经济迅速发展，逐步改变了贫弱局面。新坝镇沙杭村原是有名的穷村和上访村，近年来，议事会通过了党支部提出的“重抓特色花卉种植、农业观光、生态旅游”的发展思路，建成全市知名的花卉苗木种植基地，连续多年无人上访，全村人均收入近2万元。

四、思考探讨

“一委三会”工作法主动适应新形势新任务的要求，将基层创新与中央精神相结合，对于形成发展共识、凝聚发展合力、推动发展富民、维护社会和谐稳定具有重要的现实意义，也为新形势下加强和改进城乡社区民主自治提供了现实借鉴。

1、城乡社区民主自治必须以党委领导为前提。基础不牢，地动山摇。要巩固基层党组织的领导核心地位，充分发挥总揽全局、协调各方的作用，为基层民主自治把关定向。要夯实基层基础，以党建工作引领基层民主自治的法治化、制度化、规范化。要不断完善区域化党建格局，探索多方互联互动的有效机制，切实把党的组织优势转化为推动地区和谐发展的强大动力。

2、城乡社区民主自治必须以服务群众为根本。“一委三会”议事和监事的内容主要是群众生产生活中的难题，目的在于通过协商民主的方式来打造真正的服务型基层组织，在实施过程中既扩大了基层民主、提升了群众满意度，又推动了城乡发展。党领导下的基层民主自治必须以服务群众为根本，以解决群众实际问题为动力，以群众同不同意、答不答应、拥不拥护为衡量标准，才能不断提升城乡社区民主自治水平。

3、城乡社区民主自治必须以法治理念为引领。不以规矩，不能成方圆。习总书记强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，要高度重视法治问题。无论是党组织领导还是多元主体参与，都必须用法治思维谋划和破解问题，在法律的框架内运行。要坚持让村居权力在阳光下运行，进一步弘扬法治精神，大力建设法治文化，提升党员群众的民主法治意识。

4、城乡社区民主自治必须以完善机制为保障。要确保“一委三会”工作法规范高效常态化开展，必须对制度进行不断完善和巩固提升。城乡社区民主自治是一项长期任务，必须紧扣实际、深入调研，不断查找梳理薄弱环节和制度空白点，统筹运用各类资源，完善运行机制、投入机制、激励机制等，使各项制度相互推动、指向一致，推动各项举措更符合基层实际，真正落地生根。