山东青岛：探索构建非公有制经济组织和社会组织“4224”区域化党建工作体系

【背景】

习近平总书记在中央纪委六次全会上明确指出，要推动全面从严治党向基层延伸。伴随着改革开放的不断深化，非公有制经济组织已经成为社会主义市场经济的生力军，社会组织已经成为社会主义现代化建设的重要力量，其独特的地位和贡献，使其成为党的建设的重要领域和重点任务。当前，非公有制经济组织和社会组织区域化特征日益明显，非公有制企业向园区聚集、社会组织集中培育孵化成为趋势，大量的小微企业、个体工商户、农民专业合作经济组织和城乡社区社会组织分散在镇（街道）、村（社区）。近年来，青岛市委市政府着力打造海洋、服务、创新“三个中心”，加快建设宜居幸福的现代化国际城市，非公有制经济组织和社会组织快速发展，非公有制经济增加值占到GDP的56.9%，吸纳就业超过了86%。在这个过程中，非公有制经济组织和社会组织党建工作出现了一些不适应、不符合的地方，成为基层党建工作的最大“短板”，也成为推动全面从严治党要求向基层延伸的“瓶颈”。

作为青岛市经济发展最活跃的区域之一，城阳区外资企业集聚、民营经济发达，年GDP达到900亿元，一般公共预算收入84.3亿元，进出口额百亿美元。现有规模以上非公有制企业812家，规模以下非公有制企业及合作经济组织6357家、社会组织534家。2015年，非公有制经济组织税收占全区税收80%以上，吸纳就业占95%以上，成为区域经济发展的主要支柱。但是，伴随着非公有制经济组织和社会组织的蓬勃发展，这两个领域的党建工作面临一些新的挑战，传统的工作理念、领导体制、方式方法都出现了不适应的问题，出现了“条不顺、块不强”“无党员、无组织”“活动少、功能弱”“保障低、动力小”等现实问题。

【做法及成效】

2015年下半年，市委选择在城阳区开展试点，运用区域化理念，坚持区域统筹、协同推进、一体发展，探索构建非公有制经济组织和社会组织“4224”区域化党建工作体系，聚焦短板、精准施策、破解难题，形成了分级负责、条块结合、以块为主、街道兜底的区域化党建工作新格局。

一、构建四级联动的区域化组织领导体制，有效破解“条不顺、块不强”的问题。针对非公有制经济组织和社会组织党建工作条块分割、体制不顺、职责不清、统筹不够、力量不足等问题，调整理顺了区、街道、片区、社区以及区直相关职能部门的党建职责，形成了区、街道、片区、社区四级联动、职责清晰、横向到边、纵向到底、齐抓共管的组织领导体制和工作机制。一是区委“统”，就是区委统一领导。成立区委非公有制经济组织和社会组织工委，统一领导、统筹谋划、一体推进全区非公有制经济组织和社会组织党建工作。明确条上19个区直单位和块上6个街道党建管理职责，分别制定抓非公有制经济组织和社会组织党建工作责任清单和质量标准。比如，区市场监管局、工商联依托个私协会、商会分别抓好224家会员企业的党建工作；区司法局、教体局、交通运输局分别负责26家律师事务所、35家民办学校、263家交通运输业企业的党建工作。目前，全区划归主管部门、行业归口管理的非公有制经济组织和社会组织达到1284家，占总数的15.9%。二是街道“兜”，就是街道全面兜底。街道全面承担非公有制经济组织和社会组织党建工作兜底的主体责任，成立街道非公有制经济组织和社会组织党委，由街道党工委副书记兼任书记。归口管理以外的非公有制经济组织和社会组织，由街道进行兜底管理。街道非公有制经济组织和社会组织党委依托街道党建工作办公室，配备2名以上专职工作人员。街道党政领导班子成员每人联系10至15家非公有制经济组织和社会组织，指导加强党建工作。三是片区“接”，就是片区统筹承接。将全区6个街道划分为27个片区，分别成立片区联合党委，具体承接落实片区内党建工作任务。除街道非公有制经济组织和社会组织党委直接管理的，其他的全部纳入片区联合党委管理。本着重心下移、力量下沉的原则，每个片区配备5名以上专兼职人员。按照“组织融合、大事共议、资源共享、服务一体”的思路，建立片区党建联席会议和协商议事制度，促进片区党建工作一体化开展。四是社区“拢”，就是社区服务聚拢。综合考虑非公有制经济组织和社会组织所在区域、与社区的关联程度等因素，将社区管辖区域内的小微企业、合作经济组织、个体工商户和城乡社区社会组织，统一纳入社区党组织管理，依靠紧密的联系服务网络实现对非公有制经济组织和社会组织的全覆盖。

二、构建两个覆盖协同推进的区域化动态覆盖机制，有效破解“无党员、无组织”的问题。针对非公有制经济组织和社会组织党员数量少、党组织覆盖率和工作覆盖延伸不够等问题，转变工作理念，实施流程再造，将以前的“建组织→抓管理→搞教育→促服务”流程，转变为“找需求→抓服务→建组织→搞教育→促管理”，以“区域不变”应“单位万变”，实时跟进组建党组织，因地制宜开展党的工作，实现了党的组织和工作同步推进、动态覆盖。一是区域同频共建，实现党的组织动态有形覆盖。建立区、街道、片区、社区四级连通的非公有制经济组织和社会组织党建工作台账及党员信息库，及时动态更新相关信息。按照有利于规范党组织管理、有利于党组织开展活动、有利于党员正常参加组织生活的原则，以片区为主要党建单元，采取园区统建、单独组建、龙头企业领建、行业统建、派出组建等方式，灵活设置党组织。以园区为龙头，建立园区型党组织，统筹做好园区内企业党务工作，共建立新城工业园、流亭工业园、丹山工业园、青大工业园等园区党总支6个，覆盖企业467家。在招商企业、楼宇管理中心等组建孵化型党组织，面向管理服务对象孵化组织、孵化党员、孵化活动。目前，全区已建成总部楼宇孵化型党组织14个，累计孵化党组织21个、发展党员25名、培养入党积极分子71名。在行业协会（商会）和专业合作经济组织等建立链条型党组织，依托产业链、行业链打造党建链。比如，区工商联牵头建立建材商会党组织、餐饮商会等党组织11个。截止2015年底，全区规模以上非公有制企业建立党组织764个，党的组织覆盖率达到100%；规模以下非公有制企业及合作经济组织建立党组织1052个、覆盖率达到91.2%；符合建立党组织条件的49个社会组织全部建立党组织。二是区域内外互动，推动党的工作全面有效覆盖。对暂不符合党组织组建条件的，以找需求、抓服务、打基础为切入点，凝聚党建共识，营造党建氛围，以工作覆盖推动组织覆盖。一方面，强化外部助推，从片区、园区等区域性党组织统筹选派党建指导员800余人，每人联系指导3至10家非公有制经济组织或社会组织，在服务员工群众、服务发展中推动党的工作延伸覆盖。另一方面，强化内部推动，充分发挥组织、文化、劳动等部门的职能和工会、团委、妇联等群团组织的优势，通过加强思想引导、培养党员骨干、涵养组建条件等，激发非公有制经济组织和社会组织开展党建工作的内生动力。目前，全区27个片区全部健全了群团共建工作机制，形成“工作同部署、活动齐谋划、资源共享有、目标齐考核”的工作格局。截止2015年底，全区非公有制经济组织和社会组织工作覆盖率达到100%。

三、构建两个功能同步增强的区域化作用发挥机制，有效破解“活动少、功能弱”的问题。针对面上存在的非公有制经济组织和社会组织党组织开展活动少、实质性作用发挥弱、党员先锋模范作用不突出等问题，以建队伍、抓服务、强功能为重点，突出增强党组织的政治功能和服务功能，激活“休克鱼”，把党建工作成效转化为凝聚力、生产力，更好地促进非公有制经济组织和社会组织创业创新、健康发展。一是队伍区域统建共管。有效整合区域内的党务工作力量和党员资源，党组织书记统筹选配，党员队伍统筹管理，教育培训统筹开展，党务人才统筹使用，构建动态开放的区域化教育管理机制，提升了区域内党组织书记和党员队伍建设水平。采取区域党组织推荐、内部推选、社会招聘等办法，切实选准配强片区、园区等区域性党组织书记。建立非公有制经济组织和社会组织党组织书记后备人才库，吸纳退休机关干部、国企党务工作者、优秀退伍军人150余名，已为10家非公有制企业配强党组织书记。注重把符合条件的出资人（负责人）、业务骨干发展为党员，全区党员出资人（负责人）达到362人。加大在没有党员或党员人数较少的非公有制经济组织和社会组织中发展党员，近四年来，累计发展党员429人。坚持分级分类培训和提高一级培训相结合，每年对党组织书记、党务工作者、出资人（负责人）、党员进行一次轮训。依托园区、社区及其他党建活动场所，通过每周“七点半党员课堂”“文化交流沙龙”等形式开展党员经常性教育活动。二是场所区域统用共享。坚持因地制宜、一区域一中心，整合街道、片区、园区、社区各类党群活动场所，打造区域性、开放性的党群综合服务平台，实现活动场所联建联管联用。在全区范围内打造了46个党员综合服务场所，平均面积达到300平方米以上。统筹利用片区、园区、社区及区内各企事业单位的各类党群活动资源，共建共享85处基层党员活动场所。运用“互联网+”思维，在片区、园区开设“党员e课堂”，建立微信群，设计思想交流、组织生活、志愿服务等学习交流阵地，有效解决了小微企业、城乡社区社会组织党员及流动党员活动开展难的问题，打造了“15分钟党员服务圈”。三是活动区域统抓共办。发挥区域性党组织的统筹作用，实施区域党建工作项目化管理，定制活动菜单，开展结对共建，适时开展主题鲜明、党员认可的党建活动，增强了党建活动的针对性和实效性。每年确定一批主题活动菜单，各支部根据实际自主认领落实，区域或行业党组织定期跟踪指导，全区每年实施党建项目30个以上。通过设立党员先锋岗、党员责任区、党员服务窗口等方式，引导党员立足本职创先争优。比如，入选国家“千人计划”的青岛新材料党支部党员孙玉城博士，带领创新攻关小组先后发明革新技术12项，公司产值近三年从2000万元增长到14亿元，税收翻了两番。四是事务区域统议共商。党建事务统议，着力打造党建共同体，放大了区域化党建工作综合效应；社会治理共商，定期开展新市民协商议事活动，形成了区域化协商治理机制。每个片区联合党委至少吸纳2名以上非公有制经济组织和社会组织党组织书记或党员出资人作为党委兼职委员，定期研究沟通片区内党建重大事项，参与重大事项民主协商，有效促进了区域内各类组织党建工作的共建共融。积极探索实践党组织发挥实质作用的新途径，通过购买服务或合作共建等方式，吸纳各类社会组织和志愿服务人才参与区域化党建工作，每年开展“爱心捐助”、“用工风向标”、“我们在一起——走进职工”等活动200余项。近三年来，各片区联合党委和区域性党组织累计为非公有制经济组织和社会组织征集合理化建议1200余条，化解各类劳资纠纷500余起，援助贫困职工、困难党员190余名。

四、构建四轮驱动的区域化动力保障机制，有效破解“保障低、动力小”的问题。针对区域内非公有制经济组织和社会组织党建工作投入不足、保障层次低、动力不可持续的问题，健全了外部推动、内部驱动、双向互动的党建动力机制。一是强化责任驱动。健全非公有制经济组织和社会组织区域化党建工作“一定两述三评一督导”责任落实机制。“一定”，即制定各级非公有制经济组织和社会组织区域化党建工作责任清单，明确年度工作任务和质量标准，考核比重占基层党建考核的30%以上。“两述”，即把区域化党建工作作为各级党组织书记抓基层党建工作述职评议的重要内容，半年进行一次书面述职，年终开展一次集中述职，促进工作任务的有效落实。“三评”，即每年区有关部门和街道进行一次自查自评，区委领导进行一次观摩点评，基层代表进行一次民主测评。“一督导”，即建立定期巡查督导机制，及时发现问题，督促整改落实。二是强化投入驱动。自2012年开始，区委设立区域化党建奖励资金，每年由区财政、区管党费分别拿出100万元，采取“项目化”资金补助的形式，对各街道区域化党建工作项目分档次进行补助，累计补助项目16个。对非公有制经济组织和社会组织党员缴纳的党费每年实行全额返还。各街道每年平均配套30多万元作为非公有制经济组织和社会组织区域化党建工作经费，为党建指导员每人每月发放200元的专项补贴。三是强化激励驱动。每年组织100名优秀企业出资人到浙江大学参加培训，强化出资人的党建意识。对优秀企业出资人、党组织书记，积极推荐担任各级党代会代表、人大代表、政协委员和其他社会职务人选。截至目前，已有160人当选各级“两代表一委员”，52人担任特邀监督员。区级层面每年开展一次非公有制经济组织和社会组织党建示范点观摩交流，已打造区域化党建工作示范群3个，培育党建示范点90余个。四是强化价值驱动。以深入创建党建品牌引领党建活动，把培育党建文化作为增强党建工作生命力的有效抓手，以党建文化引领非公有制经济组织和社会组织先进文化，构建起文化共融共建机制，增强了党员职工对党建工作的政治认同、价值认同。全区非公有制经济组织和社会组织“党情传递、服务双赢”党建品牌，2011年被市委组织部评为“青岛市级党建品牌”。目前，全区共创建“向日葵服务”“情传八方”“聚慧合创”等各具特色的非公经济组织和社会组织党建品牌230余个。

【探讨】

随着经济社会发展和城市化进程的加快，城市基层党建，已经远远超出了传统意义上的街道社区党建的范畴，既有居民社区的党建，又有单位党建、行业党建、两新组织党建，集合性、立体性、交互性、融合性、多元性等特征越来越明显。如何把同一区域，所有党建元素系统拎起来统筹推进，实现互联、互补、互动，使党的工作覆盖经济社会发展所有领域，这是区域化党建的要义所在。

2016年5月26日，中组部在福建厦门召开了全国园区非公企业党建工作座谈会。中组部副部长齐玉在讲话中明确指出，除了园区聚集的非公企业外，“还有2/3的非公企业分布在园区之外，有的集聚在商务楼宇、商业街区、专业市场、产业镇村等区域，还有的分散在城乡各地。对于集聚区的企业，可借鉴抓园区的办法，强化区域化党建理念，统筹组织设置、队伍建设、党员管理、场所经费，探索实行组织共建、活动共办、资源共享、阵地共用”“对于大量分散的小微企业，要由所在乡镇、街道和村、社区党组织担负起兜底责任”。

青岛市城阳区坚持统筹推进基层党建工作，把非公有制经济组织和社会组织两个领域的党建工作，作为一个整体统筹谋划、一体推进，在领导体制上强化条块联动，统筹增强区域组织领导力；在扩大覆盖上强化协同推进，统筹增强区域内党的组织覆盖和工作覆盖的精准性；在作用发挥上强化常态长效，统筹增强区域内党组织的政治功能和服务功能；在动力支撑上强化四轮驱动，统筹增强区域保障力。通过构建“分级负责、条块结合、以块为主、街道兜底”的非公有制经济组织和社会组织区域化党建工作格局，对构建区域化大党建格局进行了有益探索和尝试，促进了区域内非公有制经济组织党建工作与社会组织党建工作的有机融合，推动了非公有制经济组织和社会组织党建工作与街道社区区域化党建工作的有机融合，实现了党的组织和工作有效覆盖，为全面从严治党在基层有效落地创造了有利条件。