江苏泗阳：创建“小村监事会”构建农村“小微权力”监督规范体系

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党要管党、从严治党，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，开创了党的建设新局面和党风政风新气象。如何将从严治党要求向农村基层党组织延伸，真正实现管全党、治全党，是摆在当前基层党的建设工作实践中一个紧迫而关键的问题。江苏泗阳县从全面从严治党的高度出发，从全面监督村级“小微权力”入手，在全县238个村组建“小村监事会”，突出事前参与决策、事中参与监督、事后参与评议，切实把村级“小微权力”关进制度的“笼子”，有力地打通了从严治党的“神经末梢”。“小村监事会”一经推出，就引起了各方关注，《农民日报》、《新华日报》、《江苏卫视》等媒体先后聚焦报道。

一、背景

村级组织权力虽小，但直接面对群众、关系民生，实则是人民群众感受最深刻、关注最迫切的权力。村干部不是“官”，但是与群众朝夕相处，一定程度上代表着党在基层的形象。如何正确行使“小微权力”，是关系到党在农村群众基础的大事。推行农村“小微权力”规范化运行，把权力晒在“阳光”下，有利于基层基础建设和地方的长治久安。

随着农村经济社会的快速发展，农村基层拥有的可支配资源日益增加，村干部权力明显增强。当前，由于少数村干部规矩意识不强，侵害农民群众利益的现象时有发生，严重影响了党在农村群众中的形象，干扰了党的政策在农村的落实。因此，构建农村“小微权力”监督体系，打通从严治党“最后一公里”迫在眉睫，这既是推进农村“小微权力”规范化运行的应有之义，也是党和国家根据全面推进从严治党的新形势，对基层党组织、党员干部所提出的新要求，具有十分重要的战略意义。

长期以来，尽管村务监督工作在法理上不断健全完善，但相关的体制机制还不完善、不健全，缺乏规划统一、行而有效的监管机制，村务监督委员会成员开展工作时无章可循，导致对其职责和权力的运用还不到位，运行还不规范，措施还不得力。有的村民监督委员会有名无实、形同虚设；有的村民监督委员会负责人“监督”意识差、“附属”意识强，主动放弃监督权，一心只做老好人；更有甚者，对村委会一班人的违法乱纪行为不仅不敢站出来揭露和纠正，甚至和村委会干部同流合污，导致对村级权力的规范约束成效不明显。十八大以来，从中央到基层高度重视村级监督工作，把加强村务监督委员会建设提上了重要日程。如何将法律文本规定的原则性要求转换成现实操作性强的运行机制，如何避免村务监督委员会流于形式、成为摆设，亟需基层从农村实际出发加强探索创新。

二、做法

针对村务监督中存在的定位不清、运转不力等问题，泗阳县坚持问题导向，围绕从严治党、乡村善治破解难题，在村一级创新组建“小村监事会”，通过扩充权力、扩展环节、扩大职能，着力构建农村“小微权力”监督规范体系，实现给群众一个明白，还村干部一个清白，村民对村级组织的满意度达98.2%。

1.扩充权力，实现运行“无障碍”。厘清权力范围，建立“小村监事会”权力清单12条，重点聚焦村级“三资”管理、村级建设项目、惠农政策落实等重要事项，赋予其列席权、审核权、查证权、质询权和直报权等权力。“小村监事会”由村党组织和乡镇党委组织办“双重管理”。“小村监事会”成员日常列席村“两委”会议，对村务财务公开情况和财务报账前的原始凭证进行审核，有权随时查阅与监督事项有关的文件资料，对村务事项和村干部履职情况进行质询，对不按程序规定和民主议事规则作出决定的事项、村干部的腐败线索等，及时向村党组织反映，必要时可直报乡镇党委。今年以来，全县238个“小村监事会”纠正财务收支等问题316起，挽回经济损失95万元。

2.扩展环节，实现监督“全过程”。编制“小村监事会”工作流程图，将过去的事后监督延伸为事前、事中、事后全程监督。事前参与决策，通过上门走访、个别约谈和议事日等形式收集群众意见，为村“两委”决策提供依据、提出建议；将监事会成员列席村“两委”决策会议作为强制条件，确保村级决策执行民主议事规则和程序。事中跟踪监督，实行“一事一监督”，全面掌握工作进展，对发现的问题及时提出监督意见。事后组织评议，及时检查财务收支等情况，通过公开栏、召开会议、个别反馈等形式公布监督结果，对村级重大事项落实情况征集群众意见、进行综合评估，并对群众询问质疑作出解释。今年以来，共监督各类事项9350件，提出监督意见3630条，回应群众质疑1120条。

3.扩大职能，实现效用“最优化”。“三突出、三体现 ”明确“小村监事会”选人标准，突出公道正派、威望较高，体现群众信任度；突出与村干部无直接亲缘及经济利益关系，体现人选公正性；突出有一定经济基础、乐于奉献，体现工作独立性。在此前提下，通过党员会议推荐、村民自荐或联名举荐、村民代表会议选举等“两荐一选”程序，每个村产生群众信任度高的“小村监事会”成员3—5名。利用“小村监事会”这一优势，将其职能由单一的村务监督拓展至多元的民意收集、矛盾调处、政策宣传等方面，在推动“小微权力”规范运行的同时提升村级组织的运转效能。通过上门走访、个别约谈和党群议事日等多种途径，今年以来，“小村监事会”为村“两委” 收集反馈村民诉求3100个、发展建议5140条，化解矛盾纠纷3720起，较好地实现了乡村善治。

三、成效

1.化解基层干群“信任危机”，搭建了干群关系“连心桥”。目前，由于征收拆迁、土地流转、土地确权、历史遗留问题等，农村矛盾较多、群众诉求较多、信访问题较多，这些问题短时间内无法得到彻底解决，造成干群关系紧张，村干部普遍遭遇“信任危机”，既牵扯了村干部大量工作精力，又影响村级重点工作开展推进。一方面，“小村监事会”通过对村务、财务的全过程监督，客观公正反馈信息，给群众一个明白，还村干部一个清白，成为融洽干群关系的桥梁纽带。另一方面，“小村监事会”基于其人员组成的公信力及突出的工作成效，衍化成小村“信访局”，获得了群众的信任与支持，化解了大量的矛盾问题，让村支“两委”得以腾出更多的精力，带领村民谋发展奔小康。李口镇八堡村“小村监事会”主任葛培银介绍，“小村监事会”成员都是从群众中选出来的，5名同志当中，有3名担任过村干部，2名是企业退休职工。和群众打交道、做群众工作有优势，说话高一声、低一声，嗓门大一点、小一点没什么。

2.填补转型期农村“管理真空”，构筑了干群矛盾“缓冲带”。社会转型期必然带来社会管理真空。目前，诸如平坟还田、纠纷化解、财产分配、树木清障等农村常见问题，很难单纯从法律制度等技术层面解决，破解此类“管理真空”，很大程度上须依赖非制度手段解决。“小村监事会”成员基于其德高望重的地位身份，依靠个人威望、文化习俗、家族宗法等方式，以“接地气”的本土思维路径，化解农村复杂难题，填补了转型期基层“管理真空”。一方面，小村监事会利用其“信任优势”，使得村级土地流转、农业结构调整、低保评议、一事一议等村级中心工作得以顺利快速推进；另一方面，以其实实在在的工作成效，也让村支“两委”赢得了村民的信任与支持，形成良性循环。李口镇葛庄村“小村监事会”主任葛以云说：“小村监事会”是党员身边的党员，群众身边的群众，他们说的话，党员爱听，群众爱听，只要“一碗水端平”，工作就好做。

3.有效遏制基层“微腐败”，形成了“三务”公开“阳光房”。目前，村干部中普遍存在施政行为随意性大，村务活动不规范等问题，在造成决策失误同时，容易滋生“微腐败”，引发群众不满。对此，一方面，“小村监事会”通过对村干部履职尽责和工作作风情况进行常态监督，发现苗头性、倾向性问题及时反馈村委会或提醒干部个人，倒逼村级组织决策更加民主科学、村干部办事更加公平公正。另一方面，“小村监事会”每月对村里的财务收支情况进行监督审计，及时发现问题、堵塞漏洞、纠正不合理开支，从源头上预防腐败，打通了最后一公里遏制“微腐败”的通道。众兴镇界湖社区“小村监事会”主任胡继生说，“小村监事会”从成立那天起，村支“两委”就意识到他们的工作有人监督了，不再一言堂，压力和责任更大了。比如：在财务收支方面，每到月底，首先由理财组人员按小票，张张过堂，发现有不合理的支出，当即不准报销。在低保评定方面，每季度评定低保和新增低保户时，村委会给出主导意见，说明原因，交给监事会，监事会派成员入户调查，听取村民意见，在大部分村民意见和村委会意见一致的情况下，才会上报到镇民政部门。“小村监事会”先后发现问题2起，堵塞漏洞3个，纠正不合理开支2笔，挽回经济损失1.6万元。

四、探讨

1.规范村级“小微权力”，找准定位是基础。规范村级“小微权力”，实现从严治党，是对村党组织领导核心地位的加强，是对村民自治制度的完善，是农村基层工作的机制创新，不是村级管理体制的变革。因此，“小村监事会”的各项工作都要在党的领导下进行，不能与党的领导割裂开来、对立起来。在具体运行过程中，“小村监事会”与村党组织、村委会不是“三驾马车”并驾齐驱，“小村监事会”必须自觉接受村党组织的领导，对村民会议和村民代表会议负责，村委会也要自觉接受“小村监事会”的监督，这个定位必须明确，关系必须理顺。

2.规范村级“小微权力”，规范职责是关键。规范是为了更好地运行。在实践过程中，泗阳县坚持事前参与决策、事中跟踪监督、事后组织评议，把“小村监事会”的工作职责明确为三项职责、七项权利、六个方面监督内容，确保村务工作公开透明、合法合规。三项职责：监督村民会议和村民代表会议决议的执行情况；监督村民委员会等村级组织依法履行职责；主动收集和认真受理村民对村务管理的意见建议。七项权利：列席村“两委”会议，向村党组织领导班子成员、村民委员会成员和村民了解有关情况，查阅、复制与监督事项有关的文件资料，掌握村务的决策和管理执行情况，审核村务、财务公开内容和财务报账前的原始凭证，对村务事项和村干部履职情况开展质询，围绕村级事务提出工作建议和意见。六个方面监督内容：监督村务决策情况，监督村务财务公开情况，监督村级资金、资产、资源管理情况，监督村级工程建设项目情况，监督惠农政策措施落实情况，监督涉及村民利益的其他事项。同时，建立村务情况分析、村务监督工作报告和评议考核等制度，真正让“小村监事会”能监督、善监督、监督好。

3.规范村级“小微权力”，发挥作用是根本。有作用才能有生命力。面对农村民主管理和民主监督等方面存在的问题，面对农村各种社会矛盾的大量凸显，“小村监事会” 只有在推进从严治党，加强基层民主管理，促进农村和谐发展中发挥好作用，才能得到村民的认同认可，才能扎下根、结硕果。实践中，“小村监事会”坚持决策上参与、把好发展“方向盘”，监督上全面，织密村务“廉政网” 、调解上给力，架牢干群“连心桥”，在推动“小微权力”规范运行的同时有效提升了村级组织的运转效能，促进了乡村善治。（泗阳县委组织部）