把中西部国家中心城市建设作为区域结构调整的突破口

推进我国生产力布局由沿海向内陆腹地拓展，加快中西部地区的开发建设，促进我国区域结构战略性调整，是新世纪以来党中央、国务院筹谋全局作出的重大战略部署，也是新时期我国扩大内需、推进区域协调发展的重大战略要求。然而，尽管本世纪以来我国加大了中西部地区的开发力度，但东西部间的差距没有明显缩小，东西部形成的核心边缘结构还在强化，我国区域结构调整进展缓慢。为此，探讨中西部发展滞后的原因，寻求突破点，对我国区域发展具有十分重要的意义。

一、中西部中心城市发展滞后是我国区域结构调整缓慢的关键所在

（一）我国区域结构调整之惑

1．我国加大了内陆地区的开发，但区域间绝对差距依然在拉大。1999年后，我国先后实施了西部大开发、东北振兴及中部崛起战略，推动了我国中西部地区的开发。近年来，我国地区间的发展速度趋于缩小，但绝对差距仍然较大、不平衡问题仍然十分突出。从人均GDP差距看，1978年、2000年、2015年东部地区人均GDP分别是西部的1.8、2.4和2.5倍，同期东部与西部地区人均GDP的绝对差距分别是203元、7120元和18674元，呈扩大的趋势。从2015年我国各省（区、市）人均GDP来看，北京的最高为10.58万元，甘肃的最低为2.66万元，前者约为后者的4倍。

2．我国国土开发加快了向内陆方向拓展，但进展缓慢。改革开放以来，我国在加快推进沿海地区开发的同时也注重内陆地区的开发建设，在上世纪90年代初就提出了打造包括长株潭城市群、武汉都市圈、昌九工业走廊、呼包鄂经济区等在内的若干内陆型重点地区。但到目前为止，几十年来沿海地区的城市群在快速发展的同时，内陆地区的城市群却发展缓慢。2015年内陆地区的城市群中，经济总量最大的为成渝城市群，但其GDP仅分别为长三角、珠三角和京津冀地区的25%、42%和44%；从集聚水平来看，内陆地区城市群人均GDP和地均GDP最高的均为中原城市群，2015年中原城市群的人均GDP仅不到长三角、珠三角的1/3；地均GDP也仅分别为长三角的30%、珠三角的27%，甚至关中—天水人均产出水平和地均产出水平均不到长三角、珠三角的10%。

与此同时，我国对国土空间的开发轴线进行了战略部署，在上世纪80年代就提出了打造沿海发展轴、长江通道发展轴、京广京哈发展轴、陇海兰新发展轴，“十二五”规划又提出了建设包昆通道发展轴。在这些发展轴带中，长江轴线、沿海轴线和京广—京哈轴线的主体地位更加突出，2014年这三大轴线人口占全国的44%，经济总量占全国的73%，而覆盖广大内陆地区的陇海兰新发展轴、包昆发展轴集聚的人口、GDP明显要低于长江、沿海、京广京哈等三条轴线，在全国区域经济的空间组织力也要明显弱于“三轴”。

3．我国推进了区域产业转移，但东西部核心—边缘结构仍在强化。近年来，受国内外环境和沿海生产要素价格上升的影响，我国区域产业转移明显加快，但没能改变中西部与东部地区之间业已形成的区际产业垂直分工格局，即中西部为东部地区提供原材料，东部地区生产加工制成品。2014年，西部地区采掘业占工业总产值比重为27.2%，而资源加工占工业总产值比重只有15.3%。西部地区原煤、石油和天然气产量分别占全国的44%、28.9%和79.4%，但加工型产业电力和热力行业产值仅占全国的20.3%，石化行业产值仅占全国的12.1%。区域间的产业垂直分工是较为低级的分工形式，进一步强化了我国东西部的核心—边缘结构，使西部地区处于对东部地区的依附地位而导致落后局面难以改变。

（二）我国区域结构调整缓慢关键在于中西部中心城市不强

从区域经济发展的一般规律来看，任何一个区域经济的发展振兴都离不开一个龙头城市的辐射带动，我国珠三角、长三角、京津冀三大城市群就是明显的例证，所以离开龙头城市来谈中西部地区的发展振兴几乎是不现实的。在我国，中西部地区目前虽然已经初步成长起来了成渝城市群、中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群等经济发展高地，但缺乏类似于沿海地区的上海、广州、北京那样的国家中心城市和巨型增长极。根据2015年我国城市GDP的排名，前5位城市没有一个位于中西部地区，前30位城市中仅有8个城市在中西部地区，不到30%，仅占中西部城市总数的2.3%；西部地区12个省份中有10个省、中部地区6个省份中有2个省没有一个城市经济实力位于全国前50强。目前，我国国土空间开发向内陆地区拓展缓慢，内陆地区的发展轴带不强，辐射带动能力弱的关键是轴带上的中心城市支撑力不足。与此同时，内陆地区的城市群、都市圈发展缓慢，其核心也是城市群、都市圈中的中心城市实力偏弱、功能不够强大，对周边地区的辐射带动能力弱，城市群、都市圈难以真正形成。

二、国家经济功能过于集中于东部是中西部中心城市不强的重要原因

功能是中心城市的内涵，也是中心城市核心竞争力的关键所在。为探讨我国中西部中心城市发展滞后的原因，这里以某城市承担的国家经济功能分析为切入点，并与同是“国土大国、经济大国”的美国进行了比较，结果表明：

（一）我国行业第一、二中心城市分布与美国的对比

根据计算，在我国17个行业中，16个行业的第一中心是北京，11个行业的第二中心是上海。承担行业第一中心或第二中心功能的城市共6个，其中除了成都外，其他5个城市都分布在东部地区，分别是北京、上海、广州、深圳、海口。

然而在美国，22个行业中有19个都市区承担着第一或第二中心的功能，且较均衡地分布在美国的东、中、西、南、北等不同区域。如在行业第一中心的11个都市区中，华盛顿—阿灵顿—亚历山德里亚、纽约—北新泽西—长岛位于美国的东部地区，底特律—沃伦—利沃尼亚位于美国的北部地区，菲尼克斯—梅萨—斯科茨代尔、达拉斯—沃斯堡—阿灵顿位于美国的南部地区，洛杉矶—长滩—圣安娜、拉斯维加斯—帕拉代斯位于美国的西部地区，而芝加哥—内帕维尔—乔利埃特位于美国的中部地区。美国22个行业第二中心分散在14个都市区，也均衡分布在美国的东、中、西、南、北等不同区域。

（二）承担国家经济功能超1%的城市分布与美国的对比（表一）

根据计算，在我国，承担国 家经济功能份额达到1%以上的城市只有北京、上海、深圳、广州等4个城市，且集中分布在我国东部地区，其承担的国家经济功能达到28%；而在美国，承担的国家经济功能之和达到1%以上的都市区有9个，其承担的国家经济功能之和为27%，但均衡分布在美国的东、中、西、南、北等不同区域。这一定程度上说明我国国家经济功能的空间布局不合理，国家经济功能在东部地区过度集中，这不利于中西部地区城市的发展。

以上表明，美国把国家经济功能和行业中心的建设较为均衡地分布在国家的不同区域，且分布在尽量多的中心城市，这既能有效地带动相对落后地区的发展，也能促进区域协调发展。与美国相比，我国拥有的人口总量是美国的好几倍，本应该把国家经济功能和行业中心分散到更多的城市，更均衡地分布在东、中、西不同的区域，但目前我国把过多的国家经济功能和行业中心分配到北京、上海、深圳、广州等东部发达城市，使得中西部地区的中心城市发展在一定程度上受到抑制，中西部地区的发展也就难以得到有效跨越。

三、推进中西部国家中心城市建设，促进区域结构战略性调整

（一）统筹布局，有选择地在中西部建设几个国家中心城市作为区域结构调整的突破口

结合我们国土辽阔、人口众多的特点，适应我国城镇化工业化向内陆地区推进的新形势，统筹布局，在可以预见的未来人口密集的成渝地区、长江中游地区等区域选择成都、重庆、武汉等几个发展条件较好的中心城市进行重点建设，使之成为我国国家中心城市。我国中西部地区正处于工业化发展的中期阶段，根据区域发展一般规律，中心城市是在这一阶段主导区域经济发展的主体力量。因此，要适应区域经济发展的一般规律，将中西部国家中心城市建设作为促进内陆地区加快发展的重要抓手，作为我国加快区域结构调整的重要突破口。

（二）分散东部城市的国家经济功能，把成都等中西部国家中心城市建成国家重要行业中心

借鉴法国建设8个平衡大城市的经验，在国家经济功能配置和重大产业项目安排上向中西部重要城市倾斜。通过采取倾斜性政策，分散东部城市的国家经济功能，将中西部国家中心城市建设成为国家某行业中心。例如，成都航空航天、电子信息、商贸物流产业发展的条件好，可以考虑建设成为国家的航空航天和飞机制造中心、电子信息产业基地和商贸物流枢纽，这需要国家加大支持力度。

从区域协调法则的角度看，选择成都等中西部国家中心城市建成国家重要的行业中心更符合我国长期利益。以商贸物流业为例，我国作为一个贸易大国，需要若干个地缘优势明显、商贸基础雄厚、有一定全球影响力的城市充当对外商贸物流的平台。成都是我国西南乃至更大范围地区的商品交易枢纽和对外贸易口岸，理应合理利用条件顺势推进成都建成国家商贸物流中心，成都建设国家中心城市将强化商贸物流中心功能：一是增强商品货物集散功能，将成都打造成为我国西南地区商品和货物交易与物流中心；二是增强对外营商功能，开拓国内商品海外营销市场；三是增强对外贸易功能，进一步提升成都对外贸易的国际地位。

（三）面向未来，支持成都等中西部国家中心城市发展朝阳产业

面对未来，城市的竞争，无疑是城市朝阳产业的竞争。中西部国家中心城市的建设，要化比较优势为综合优势，创造条件，突破常规，加快培育发展朝阳产业，抢占产业的高端环节，使之加快成为能与我国东部发达城市媲美的国家中心城市，成为带动我国广大中西部地区的核心增长极。从目前的条件来看，单靠市场机制，中西部城市的朝阳产业很难发展壮大并成为国家的产业中心。为此，需要国家在统筹全国区域布局时加大对中西部国家中心城市的扶持力度，在科技创新、人才引进等方面创造更加有利的环境，为这些城市培育竞争优势、发展朝阳产业创造条件。

作者

国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任

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