以城市基层党建引领社会治理创新

　　2014年以来，上海市委认真贯彻落实习近平总书记2014年、2015年、2016年在全国“两会”期间参加上海代表团审议时的重要指示精神，坚持把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，以改革创新精神探索通过加强基层党的建设引领社会治理的路径，基层党建工作全面加强、不断进步，社会治理有序推进、健康发展。

　　一、凝聚以基层党的建设引领社会治理创新的共识

　　思想是行动的先导。准确把握党的领导与社会治理的关系，是坚持创新社会治理正确方向的前提。上海市委从从严管党治党、巩固党执政基础的大局出发，深刻认识基层党的建设的重要意义，形成了以加强基层党的建设引领社会治理创新的共识。

　　在深刻领会习近平总书记重要指示精神中凝聚共识。2014年以来，习近平总书记连续3年在全国“两会”期间参加上海代表团审议。2014年，习近平总书记指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，社会治理的重心必须落到城乡社区。2015年，习近平总书记要求，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，建立一支素质优良的专业化社区工作者队伍。2016年，习近平总书记再次强调，基层是一切工作的落脚点。通过认真学习领会习近平总书记的重要指示精神，上海市委深刻认识到，中国特色社会主义的本质特征是中国共产党的领导，党的领导要通过各级组织特别是基层组织卓有成效的工作来实现。创新社会治理，根本在于通过加强基层党的建设，把党的领导深深植根于人民群众之中，实现党领导社会治理、依靠群众加强社会治理。只有把基层党组织建好建强，才能为社会治理和基层建设提供坚强有力的组织保证。

　　在深入调研、综合研判中凝聚共识。上海市委把创新社会治理、加强基层建设作为一号课题，由市委书记担任组长，抽调41名干部，组成4个调研组，进行为期1年的调研。调研中，重点围绕基层体制、基层队伍、基层治理、基层服务、基层保障等要素，梳理街道体制机制、社区治理体系、多元主体参与社区共治、基层服务保障等方面不适应的问题。通过调研，上海市委深刻认识到，街道社区是城市基层社会治理的重心，街道社区党组织是党在城市工作最坚实的力量支撑。只有抓住基层党建这个纲，社会治理才能纲举目张。

　　在总结经验、找准短板中凝聚共识。上海市委认为，上海作为特大型开放城市，改革发展稳定任务繁重艰巨，传统社会管理方式面临严峻挑战，迫切需要基层党组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的战斗堡垒作用。上海市委历来高度重视基层党的建设，但现实中仍存在一些基层党组织战斗堡垒作用发挥不足、新兴领域党组织覆盖不够等问题。

　　基于上述认识，上海市委明确提出，必须进一步强化党的意识，加强和改善党的领导，把基层党的建设贯穿于社会治理的各方面和全过程。推动基层党建实现“四个转变”：从上层着力向基层着力转变，从局部推进向整体推进转变，从各自封闭向共同参与转变，从简单粗放向精准发力转变，达到加强统筹、上下联动、力量下沉、全面覆盖、落实落细的效果。

　　二、推动管理和服务力量向街道社区下沉

　　创新社会治理重心在街道社区，加强基层党建重心也在街道社区。上海市委坚持大抓基层、夯实基础的鲜明导向，以强化街道党工委职能作用为突破口，把管理和服务力量放到基层，明确街道社区职责，优化街道社区机构设置，激发基层党组织活力。

　　引导基层党组织聚焦主责主业。上海市委明确要求，街道党工委在辖区内发挥领导核心作用，主要履行“八项职能”，即加强党的建设、统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安。取消街道党工委的招商引资职能，推动街道党工委聚焦主责、突出主业，把工作重心转移到基层党组织建设上来。

　　赋予基层党组织相应职权和资源。针对条块不顺畅、权责不统一的问题，上海市委研究确定，向街道党工委下放“五项权力”，即对区职能部门派出机构负责人的人事考核权、对区职能部门派出机构负责人的征得同意权、街道规划参与权、综合管理权、对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权。实行职能部门职责下沉准入制度。

　　进一步优化街道社区机构设置。按照精简、统一、高效原则，将街道党工委内设机构精简整合为“8个办公室”，包括党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室。街道根据实际需要，可再自主设立2个工作机构。街道统一设立社区党建服务中心，面向区域内所有党组织和党员群众开展服务。

　　切实加强基层基础保障。坚持人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜。制定社区工作经费使用管理办法，把各部门关于社区的政策、资金、项目整合起来统筹使用。2015年，市级财政向区级转移支付资金增加25.1亿元，其中社区管理一般性转移支付增加3.3亿元。

　　通过采取以上措施，较好解决了基层党组织“职能虚”的问题，明确“八项职能”更好抓落实；较好解决了“职责偏”的问题，街道党工委专心致志抓党建、抓服务；较好解决了“机构滥”的问题，避免“有人没事干，有事没人干”，工作更加顺畅有序；较好解决了“资源空”的问题，使基层党组织有职有权有物；较好解决了“效率低”的问题，过去“一个窨井盖18个部门管”的状况得到很大改善。

　　三、健全城市基层党建三级联动体系

　　城市基层党建是一项系统工程。区委是“一线指挥部”，街道党工委是“龙头”，社区党组织是“战斗堡垒”。上海市委通过健全制度机制使三级形成联动，确保各项工作落地生根。

　　健全三级联动组织体系。区级层面，建立党建工作领导小组和党建联席会议制度，对党建工作进行研究谋划、督促落实。街道层面，建立街道党建工作领导小组和联席会议制度，协调推动基层党建工作落实。社区层面，党组织领导班子吸收社区民警、业主委员会、物业公司中的党员负责人担任兼职委员，具体抓落实。

　　健全三级联动责任体系。区委履行第一责任，对全区党建工作提出思路，制定政策，加强指导。区委书记和党员领导干部建立基层党建联系点，研究解决困难和问题。街道党工委履行直接责任，抓好社区党建、驻区单位党建、非公有制经济组织和社会组织党建。社区党组织履行具体责任，贯彻落实上级党委部署的各项任务，做好发展党员和党员教育管理工作，联系服务群众。

　　健全三级联动网络体系。创新管理服务手段，把现代信息网络技术运用到基层党建工作中。区级层面普遍建立信息管理服务系统，终端延伸到街道和社区，整合各部门各单位信息资源，建立大数据库，实现三级信息互联互通，为基层党建插上信息化“翅膀”。

　　健全三级联动制度体系。建立基层党建述职评议考核制度，建立任务清单、问题清单、整改清单。建立基层党建调度通报制度，上下级党组织及时沟通情况。建立基层党建动态管理制度，每年对社区党组织进行排查，整顿软弱涣散党组织。建立督促检查制度，及时发现和解决问题。建立跟踪问责问效制度，综合运用约谈、批评教育、组织调整或组织处理等方式。

　　实践证明，三级联动是推动基层党建工作的有效抓手。上海市委把区、街道、社区三级党组织联动起来，上下共同发力，整体系统推进，一级抓一级，形成一盘棋，从而使组织联系更加紧密、社会动员更加有力、推动工作更为顺畅、服务群众更为有效。

　　四、推进街道社区与驻区单位共建互补

　　街道社区与驻区单位如果不能互联互动、共建互补，就会成为制约城市基层党建发展的瓶颈。驻区单位往往具有关系互不隶属、层级高低不同、涉及领域很广、相互之间很少交流等特点。上海市委针对这些特点，通过组织纽带把双方紧密联系起来，通过资源共享把双方积极性调动起来，通过活动共联把双方优势发挥出来，实现了街道社区与驻区单位共建互补。

　　强化共驻共建意识。上海市委明确要求，街道社区与驻区单位必须共同担负起加强基层党的建设、创新社会治理、推动城市发展的责任。一是打破行政隶属的壁垒，将驻区单位通过党组织的纽带连接起来，实现驻区单位党建与街道社区党建有效联动。二是破除各自为政的障碍，共商区域发展，共抓基层党建。三是拆除相互封闭的藩篱，加强交流沟通。

　　建立组织联结纽带。一是结对共建，驻区单位党组织与街道社区党组织签订共建协议，结成互助对子。二是交叉任职，街道社区党组织和驻区单位党组织负责同志相互交叉任职。三是人才联育，街道社区和驻区单位党组织互派党务干部挂职。四是活动共联，实行动态开放的党员教育管理模式，建立党员组织活动开放点，面向街道社区和驻区单位的党员开放。

　　推动资源共享共赢。一是信息共享，街道社区党组织与驻区单位党组织经常通报情况。二是阵地共享，对场所阵地、活动设施，相互开放，统筹使用。三是文化共享，推动街道社区和驻区单位共同营造健康向上的文化氛围。四是服务共享，了解对方所困所需，互帮互助。

　　凝聚服务群众合力。一是开展组团式服务。由街道社区党组织牵头，整合驻区单位力量，为老百姓解难题办实事。二是开展党员志愿服务。组织驻区单位党组织积极参加社区党组织开展的活动。三是探索项目化服务。街道社区党组织会同驻区单位党组织编制服务项目书。

　　上海的实践启示我们，构建街道社区与驻区单位共驻共建格局，要有组织纽带连接，才能增强共建家园意识；要有互利共赢连接，共建才能有坚实基础；要有活动载体连接，联系才会更加紧密；要有价值取向连接，双方以服务群众为共同追求，共建才富有成效。

　　五、扩大城市新兴领域党建工作覆盖

　　改革开放以来，上海非公有制经济组织和社会组织迅速发展，主要聚集于商务楼宇、产业园区、商圈市场和“线上网上”等，为城市基层党建工作提出了新课题新任务。针对这种新情况，上海市委明确要求，要让街道社区负责、有关部门配合，从推进党的组织和工作覆盖入手，抓住薄弱环节，补齐基层党建工作短板。

　　推进商务楼宇党建覆盖。上海市各类商务楼宇是非公有制经济组织和社会组织主要聚集地。上海市委针对这个特点，要求依托商务楼宇内的物业公司、产权单位等建立楼宇党组织，根据入驻单位规模大小和党员数量建立独立党组织或联合党组织，由街道党工委统一领导。

　　推进各类园区党建覆盖。上海市现有工业园、高新区等各类园区200多个，创造了全市24%的就业岗位。上海市委明确要求，园区党工委必须担负起抓发展抓党建的双重责任。党工委下设非公有制经济组织和社会组织党建工作机构，有的还设立党建工作站，对尚未建立党组织的企业进行党建工作指导。实行企业入园手续申办、流动党员党组织关系接转、企业党组织书记选配和企业党组织建立“四个同步”。目前，全市在各类园区建立党组织480多个。

　　推进商圈市场党建覆盖。商圈市场是小微企业和个体工商户众多的区域，上海市委着力推动在商圈和市场管理公司建立党组织。依托工商、税务等监管部门，将党组织和党员等党建工作情况纳入企业“登记申报、年检年报”范围。同时通过抓党员示范户，带动其他商户。

　　推进网络媒体党建覆盖。上海市委要求，各级网信办、新闻办等部门负有业务监管和党建指导双重责任，街道社区党组织负有党建工作兜底责任。在新闻门户、网络社交、电子商务、网络游戏等互联网企业，具备条件的单独建立党组织，暂不具备条件的建立联合党组织。

　　从调研情况看，城市新兴领域主要有党建基础薄弱、体制复杂、成分多元、影响力大的特点。上海的经验表明，扩大新兴领域党建工作覆盖，是个重要的政治问题。党员、群众在哪里，党建工作就要跟进到哪里，这样才能确保党的执政基础不断巩固。

　　六、建设素质优良的专业化社区骨干队伍

　　社区工作者是社会治理和基层建设的骨干力量。上海市委认真贯彻落实习近平总书记关于建设素质优良的专业化社区工作者队伍的指示精神，解放思想，放宽视野，加大政策倾斜力度，着力提高干部素质、优化队伍结构、提升待遇保障、拓展发展空间。

　　选优配强社区党组织书记。把社区书记队伍建设纳入全市干部队伍、人才队伍建设总体规划，结合社区“两委”换届，打破地域、身份、职业界限，通过“三个一批”选优配强社区书记，即从社会选聘一批优秀党务工作者，从机关和事业单位选派一批优秀年轻干部，从社区工作者中选拔一批优秀党员担任社区书记。

　　把社区党组织书记纳入事业编制。上海市委明确规定，对连续任职满两届、表现优秀的社区书记，经过规定程序纳入事业编制，在岗退休的享受事业编制退休待遇，中途离开书记岗位的人走编留。暂不符合事业编制条件的社区书记，享受事业人员工资待遇。加大从社区书记中定向招录公务员和事业编制人员力度，公开选拔优秀社区书记担任街道领导干部。

　　设立岗位等级序列，实行额度管理。上海市委明确规定，社区工作者由街道统一管理使用。建立社区工作者职业资格认证制度，建立“三岗十八级”岗位等级序列和薪酬体系。完善考核制度，将考核结果作为调岗调级、评优奖惩、续聘解聘的重要依据。

　　上海的实践表明，建设一支素质优良的专业化社区工作者队伍，对加强基层党建、创新社会治理至关重要。上海市委抓住关键，解决了社区工作者的体制问题、身份问题、待遇问题、出路问题，增强了他们的“尊严感”“荣誉感”“获得感”“成就感”，破解了社区骨干队伍人难选、人难留的问题，社区工作者队伍学历水平、专业水平、社会化水平大大提升。

　　总的来看，上海主动适应城市发展新形势、新要求，坚持问题导向，坚持理念创新、思路创新、实践创新，初步走出了一条符合特大城市特点和规律的城市基层党建新路子，党在城市的组织覆盖和工作覆盖有效扩大，基层党组织的政治功能和服务功能明显增强，党领导城市发展、社会治理的能力显著提升。上海的探索具有较强的前瞻性和系统性，较好地体现了新形势下城市基层党建的时代特征，把握住了城市基层党建的内在规律，探索了加强城市基层党建的有效路径，对全面加强城市基层党建具有重要的示范借鉴意义。