河北省张家口市宣化区：把服务作为农村基层党组织建设的鲜明主题

加强基层服务型党组织建设，是党的十八大着眼于夯实党执政的组织基础，推动基层党组织建设创新发展，提出的一项重大举措。近年来，宣化区紧扣建设基层服务型党组织这个主题，坚持将加强农村基层党组织建设作为统揽全区基层党建工作的强力引擎，抓源头、打基础、补短板、强管理、促规范，着力破解基层党建难题，趟出了一条基层党建工作的固本强基之路，有效提升了基层党建工作科学化、规范化、制度化水平。

一、背景与动因

农村基层党组织是党在农村全部工作的基础，是党在农村中的战斗堡垒和领导核心。随着农村经济社会的发展，群众致富要求、民主参与愿望、公共服务需求越来越强，农村基层党组织建设面临着一些矛盾和困难，存在一些薄弱环节，具体表呈现出“四弱”现象。一是体制机制弱。一方面，由于《条例》和《组织法》中对“两委”关系的确定、职责权力的划分较为抽象，缺乏明确和具体规定，导致职能不清、责权不明，相互推诿扯皮，传统的村级组织管理模式，已不能完全适应新形势下农村经济社会发展的需要。另一方面，近年来，在加强农村基层组织建设方面进行了有益的探索，尽管产生了积极作用，但载体过多、提法较散，尚未进行有效整合，形成规范有序的管理体系，一定程度上影响聚集作用的发挥。二是组织功能弱。随着农村经济市场化、工业化、城镇化进程加快，出现了基地、大户、联合体、股份制、股份合作制和个体私营企业等不同类型的经济实体，一大批跨村、跨乡镇的农业产业协会、经济合作社等各类组织逐步形成，按行政区划、隶属关系等传统方式组建和设置的党组织模式，已不能适应城乡统筹发展的趋势需要，致使覆盖层面出现了“空白”，党的基层组织与新生社会经济组织出现了“脱节”。三是示范引领弱。党建示范区打造前，全区共有农村党组织456个，可看、可听、可信、可学的党建示范点只有38个，仅占8.3%。特别是这些党建示范点孤立地分散，典型带动作用弱、辐射覆盖范围小、区域特色不突出等问题，严重影响了党组织战斗堡垒作用的发挥。如何把党建优势资源整合起来，把零星分散的示范点贯穿起来，党建品牌效应凸显出来，亟需构建一个“连点成线、连线拓面、彰显特色、覆盖全区”的综合展示平台作为支撑。四是服务载体弱。通过大量走访调研，部分农村党组织仍然沿袭计划经济经济时代行政命令的方式推进工作，有的甚至出现机关化、行政化的现象。相当部分农村基层党组织还存在着服务功能弱、服务体系不健全、服务载体抓手少等情况，这与当前党员群众日益增长的服务需求存在一定差距，这种强弱之间的反差已经成为基层服务型党组织建设亟需研究和解决的重要问题。

二、做法与成效

（一）抓纲举目、顶层设计，建立一套规范有序的管理机制，着力解决基层组织架构程序“不完善”问题。推行以巩固一个体系（“六位一体”），完善两大机制（“一定三有”和“一清四议两公开”），健全三项制度（包联责任、审计监督、考核评议）为主要内容的“一二三”基层组织建设和管理机制，构建了一套科学有效、规范有序、保障有力约束激励机制。建立健全“六位一体”村级组织体系。在大力推行“六位一体”村级组织体系的基础上，突出村党组织的领导核心地位，明确各类组织的权限和职责，理顺工作关系。探索建立社会型、产业型、协会型党组织设置模式，融入到产业、覆盖到党员、辐射到农户，真正实现由组织全覆盖到工作全覆盖。东望山乡常峪口联合党总支采用“党组织+合作社+农户”的发展模式，把党的组织体系和工作触角延伸到产业链的各个环节。2011年常峪口集体收入突破46.7万元，人均纯收入达1.05万元，被中央评为先进基层党组织。深化拓展“两项机制”。深化“一定三有”工作机制，建立了村干部基础职务补贴定期增长和养老保险专项补贴机制，积极探索实施农村党组织书记连选连任激励办法。明确规定村书记连任3届以上，村级经济发展较快、村情稳定和谐的，有计划地进行择优选拔。按照“一清四议两公开”工作法标准，制定了村级议事清单，进一步严格决策程序，规范决策内容，全面落实群众的知情权、参与权、决策权、监督权，为村级各项事务规范运行提供有力保障。巩固完善“三项制度”。包联责任制度。按照处级党员领导干部联系包扶经济发展较快村、后进村和贫困村的原则，建立联系点65个；乡镇党员领导干部对本辖区所有行政村进行联系包扶。审计监督制度。区级审计审查由区农牧局具体组织实施，重点是党建示范村、后进村；乡镇审计审查由各乡镇具体组织实施，每年审计数量不少于本乡镇行政村总数的1/3，实现届内（3年）所有行政村审计审查全覆盖。考核评议制度。采取实地查看、阶段问效、“双述双评”等方式，对村级组织目标任务、中心工作和重点任务完成情况考核评议，考核评议结果与村干部评优评先、选拔任用、绩效补贴挂钩。

（二）科学构建、拓展功能，摸索一条行之有效的新路子，着力解决基层组织设置模式“不优化”问题。加强服务型党组织建设，必须创新党组织设置模式，实现基层组织设置科学化、组织功能最大化、组织运行高效化。推行“区域联建”模式，以大带小，增强村级发展后劲。针对偏远山区人口大量流向城乡结合部或中心村的实际，由较大村党组织书记担任联合党组织书记，无合适人选的，择优选拔大学生村官、退伍军人、外出务工返乡青年、农村致富能手，整合空心村75个，建立联合党组织17个，有效解决了部分村思想乱、工作乱、村情乱、环境乱等问题。推行“强弱联建”模式，取长补短，破解经济发展瓶颈。针对村级经济发展不平衡实际，一般整合2-3个行政村，建立联合党组织，由经济强村党组织书记担任联合党组织书记，整合行政村28个，建立联合党组织8个，有效解决了部分村思路不明确、经济发展缓慢等问题。推行“能人带动”模式，典型引领，促进农村稳定和谐。针对村干部素质不高、能力不强、不敢担当的实际，对组织涣散、经济发展滞后的农村党组织进行调整，连片建立联合党组织，有效破解了无人管事、无章理事和信访问题多发频发等问题。推行“化整为零”模式，分类设置，强化组织服务功能。针对人口规模较大、党员数量不断增多、党组织功能覆盖难度逐步加大的实际，对党员人数50名以上、经济比较发达、村级建设水平较高的行政村,将村党支部升格为党总支，再按照行业、协会、产业等不同类别，将5个农村党总支分类设置为农村、协会、企业等15个党支部，切实加大了党组织在各个领域、各个层面的覆盖力度。

（三）整合资源、典型引路，打造一批贴入实际的示范区，着力解决基层党建辐射带动效应“不明显”问题。将具有相同基础和特点的区域纳入一个整体党建工作范畴，进行通盘考虑，由点及面、多点成线、连线成带，彰显特色、放大优势，呈现出“点上开花，线上结果，面上出彩”的良好效果。在选点育点上下功夫。严格按照村级申报、乡镇初审、区级审定自下而上逐级遴选程序，相继选定了“双培双带”、“无职党员设岗定责”、“一清四议两公开”、“为民服务全程代理”、“党务村务公开”、“村级场所规范化建设”等221个区级示范点，确保示范的质量品位和可塑性。在连点成线、汇线成面上下功夫。以张小线两侧为主，有效整合沙岭子镇屈家庄、太师湾、沙地房村，大仓盖镇梅家营、河家堰、李指挥庄村，东望山乡常峪口、葛峪堡、元子河村的党建资源；以洋新线两侧为主，有效整合洋河南镇头台子、新范庄、赵家堡村，江家屯乡江家屯村、古树营村的党建资源；以宣赤线两侧为主，有效整合贾家营镇双印子、西深沟村，顾家营镇左家营、大堡子村，赵川镇小村、要家房，李家堡乡李家堡村的党建资源，集中打造三大党建示范区，真正做到了优势互补、资源共享、以城带乡、共同发展。在巩固成效上下功夫。乡镇党委书记、村党组织书记分别签定基层党建示范工作责任状，将每项工作都明确分工，责任到人。制定示范点考评要点46条，实行定时间、定目标、定责任、定奖惩“四定”管理，专门成立由区委主要领导挂帅的领导小组，定期对各示范点交叉考核，互相评比打分，实现了查漏补缺，固强补弱、共同提高的良好效果。

（四）资源下沉、服务前置，搭建一流的便民惠民平台，着力解决联系服务群众“不通畅”问题。服务型农村基层党组织，服务主体是党员干部，服务客体是农民群众，只有将满足群众需要作为第一追求，着力推动服务力量向基层下沉、服务资源向基层聚集，服务触角向基层延伸，才能提供“适销对路”的服务。积极搭建“三大网络”服务平台。积极构建以农业科技推广、农村治安防控、农民文化服务为主要内容的“三大网络”，使农村党组织和党员创先进、争优秀有具体的参与平台。通过发挥农村党组织和党员引领发展、维护稳定、倡导文明三大作用，有力地推动了农村经济社会发展。着力搭建无职党员发挥作用平台。全面落实无职党员“三争一诺”机制，按照“因人设岗、因需设岗”的原则，设立“党建工作岗”、“政策宣传岗”、“村务监督岗”、“创业示范岗”等岗位，为无职党员发挥作用搭建了平台。全区1800余名农村无职党员参与了“设岗定责”活动，协助解决群众关心的热点、难点问题1689个。特别是宗教人口占78.6%的沙岭子镇屈家庄村还组织无职党员成立义务巡逻队，在维护社会治安、促进社会稳定和谐方面发挥了积极作用。全力构建“三平台两代办双问效”为民服务体系。在建好三级平台，推行两个代办的基础上，创造性地提出了公开评议、跟踪督办双重问效机制，构建起了权责明晰、程序快捷、运行有序、奖惩分明的“三平台两代办双问效”便民服务体系，将婚姻登记等21个事项下放到乡镇办结，明确121个直办、代办、领办、咨询事项，实现窗口前置、服务前移。区财政为每个乡镇列支10万元作为启动资金，全面加强13个乡镇便民服务中心建设；每年列支50万元资金，对代办员进行绩效补贴，激发代办人员服务热情。

三、思考与启示

（一）健全规范的组织运行机制，是加强服务型党组织建设的组织保证。实践证明，任何工作正常运行，必须建立一套科学有效、规范有序、保障有力的制度机制来约束，创建基层服务型党组织活动也不外乎此。以制度形式细化了村党组织和村委会职责，明确功能定位，以制度形式固定下来，为推动农村基层组织规范有序运行提供了保证。探索实施的连选连任激励办法，有效地激发了农村党组织书记的内生动力；深化“一清四议两公开”运行机制，全面推行审计监督制度，有效解决农村“三资”管理不规范、资产状况不清、账物不符、资产闲置浪费甚至流失等问题，从源头上治理并消除引发信访稳定问题的隐患，有力地维护了农村稳定和谐。

（二）科学合理的组织设置模式，是基层党组织做好服务工作的重要依托。加强服务型党组织建设，要不断适应农村经济社会快速发展、社会组织结构深刻变化和基层党组织拓展服务功能的新形势，进一步创新党组织设置模式，以组织设置的调整优化有效整合服务资源，实现资源整合、优势互补、以强带弱、促进共同发展。探索推行的区域联建、强弱联建、能人带动、化整为零“四大模式”，既破解了当前农村发展存在的瓶颈，又找准了基层党组织作用发挥的有效途径，进一步扩大了基层党组织覆盖面，延伸了工作触角，真正凸显“扩散效应”，在加快发展、服务民生、推动转型中发挥引领示范作用。

（三）可学可比的党建示范窗口，是基层党组织互促共进的动力引擎。示范，顾名思义，就是树立榜样，供人学习，党建示范区的生命力在于样板作用。精心培育打造亮点纷呈、连点成线、连线成面、纵横交错、辐射全区的“三大”党建示范区，以板块的方式成片推进，既克服仅用几个“点”来代表一条线、一大片，“盆景”色彩浓重的问题，实现了从“几枝独秀”向“全面开花”转变，又将提升老示范点与培养新示范点的工作结合起来，让老示范点相互启发、相互促进、相互竞争，产生出持久广泛的集群效应，实现以样本引领整体，以示范带动全局，达到一花引来百花香的实效。

（四）创新务实管用的服务载体，是基层党组织提供高效优质服务的有力抓手。实践证明，就党建抓党建，没有出路，难成正果。基层党组织必须明确以服务为核心这个功能定位。

以群众需求为导向，充分发挥无职党员作用，真正让党组织与党员、党员与群众联起来、动起来，逐步形成党组织—党员—群众三位一体、互通联系的完整体系，实现了组织意图与群众意愿的高度结合。创造性推进“三大网络”服务平台、“三平台两代办双问效”为民服务体系等基层党组织服务载体和平台建设，着力推动服务力量向基层下沉、服务资源向基层聚集，服务触角向基层延伸，使服务内涵由“单打一”向“多元化”拓展,让服务接地气、受欢迎、可持续,有效打通联系服务群众“最后一公里”。