深化改革 推动大众创业、万众创新

习近平总书记和李克强总理在全国科技创新大会上发表了重要讲话，强调科技是国之利器，国家赖之以强，企业赖之以赢，人民生活赖之以好，强调要把科技创新摆在更加重要的位置上，吹响建设科技强国的号角。习近平总书记和李克强总理的讲话特别强调要不断深化体制改革，通过制度创新和科技创新“双轮驱动”来加快创新驱动发展战略的实施。这引起了与会4000多名代表的强烈共鸣，激起了一次又一次的掌声。《国家创新驱动发展战略纲要》的颁布，是党的十八大以来党中央、国务院对加快实施创新驱动发展战略一系列重大决策的集中体现和具体部署。号角已吹响、目标已明确、部署已展开，现在取决于落实贯彻。

创新驱动发展战略的本质是要使全社会持续的知识积累、创造和应用成为获取国民财富的基本方式，以企业为主体形成的政产学研用创新生态，不断推动各类要素的新组合并转化为新财富和新就业，崇尚立新、包容多元、机会均等和诚信致富等创新精神深植社会。而大众创业、万众创新，则是创新驱动发展的基本内涵和全社会的发展新形态。创业依靠创新，创新必然会引致新产业、新企业、新的商业形态和新就业。“新常态”需要全社会各个层面以创新精神推动转型转轨，同时，当代技术的发展和知识的积累、传播、扩散也正在为创新创业者提供更多可以选择的机会和工具。

创新的关键是科技创新，而科技创新必须不断破除各种体制机制上的障碍。它一方面是指现有体制机制中仍然存在着各种阻碍或遏制创新活动的制度、政策；另一方面，是随科技快速发展产生的对新体制新机制的要求。2015年9月，中央发布了《深化科技体制改革实施方案》，对科技体制改革和创新驱动发展作出了全面部署。在深化体制机制改革的当口，要从更加综合、全面的视角去观察我国整个科技发展的整体状况和特征，看清大趋势、抓住真问题。

一、创新要看清大趋势

从经济社会发展的宏观历史脉络来看，中国科技发展正在发生几个根本转变：

（一）创新的有效需求发生了根本转变

进入新世纪以来，我国全社会研发投入保持了年均20%左右的持续增长，到2015年已经超过1.5万亿，其中企业占比超过74%。按照世界银行最新报告的结论，中国研发投入占全球的比重已继美国之后排在第二位。研发投入强度不仅仅是投资多少的概念，更重要的是一国经济结构高级化的客观反映。因此，这一方面表明我国的经济结构在发生积极变化；另一方面，也表明政府的财政科技投入发挥了杠杆性作用，撬动起了更大规模的社会投入。

（二）中国科技的“跟跑”能力大幅度提升

过去讲的是“跟踪”，现在说“跟跑”，虽只有一字之差，但前者是代际之别，后者则为先后之分，两者有着本质区别。近期科技部组织开展的新一轮国家技术预测，有2000多名一流专家参加，对原国家“863”计划中14个领域近2000多项关键技术进行了以美国为对标国家的对比研究，发现与美国相比，领先技术占近20%，并行技术占30%，跟进占50%多。这表明，中国科技发展已形成了领跑、并跑、跟跑的新格局。正是基于这样一个判断，《国家创新驱动发展战略纲要》提出了创新能力要从跟踪、并行、领跑并存，“跟踪”为主向“并行、领跑”为主转变的新要求。

（三）中国创新的规模化效应正在日益凸显

经过改革开放近40年的持续积累，全社会已经积蓄了大量科学、技术、管理、组织和制度等方面的知识。同时，我国研发人员的总量已达到近400万人年，超过美国居世界第一位。尽管社会上对科学论文和专利的水平有各种议论，但重要的是从事研发活动的人口总规模不断增加，加之中国有着十分完整的学科体系，每一学科上都有成倍于其它国家的科学家、工程师在从事工作，若假以时日，必然会创造出更多的创新方向和机会。

（四）中国有极其完整、丰富和多层次的产业结构

简单地说，现在的中国几乎什么都可以制造出来。中国在各产业上都有完整的供应链，而且，已开始成长出对全球产业有引领作用的领军企业。这种不断增长的产业能力若与上面三个科技发展特点结合，将会迅速地实现科技创新成果的产业化，并利用已建立的全球营销网络打开市场。

（五）创新要素的配置机制发生了深刻变化

随着高铁、高速路等物理通道越来越密致化，加之信息技术和互联网的广泛和深度应用，创新要素在空间上表现出更大更快的流动性。一国或一个地方的创新活力越来越取决于是否能更快和更有效率地配置创新要素，而并不仅仅决定于有多少所大学或科研机构。因此，有利于创新的亲商环境营造变得越发关键。

二、改革要抓住真问题

当前科技体制改革正在加快推进。在抓紧科技计划、资源配置、项目管理、评价制度等方面改革的同时，还要触及一些更深层次的问题。

（一）微观组织改革

科技体制改革必须抓住微观组织改革。没有微观组织的真正改革，正如上世纪80年代初开启的农村和国有企业改革一样，自上而下的宏观体制改革就难以达到真正的效果。

1.大学的独立性和自主权

最近几年，我国大学的改革正在以清华、北大、复旦、上海交大、人大、浙大等为试点稳步推进。大学、科研院所的改革首先是必须“去行政化”。“去行政化”并非只一个简单的“去”，而是要建立起新的治理体制和管理制度，如校董会领导下的校长负责制、符合学校和院所运营的科层管理组织等，同时，也需要推动外部的一系列制度的改革。其次，是需要建立起大学的独立精神，倡导更为民主、自由的学术氛围。有独立精神才有可能激发出新思想、新的创新方向，才能引领整个社会前进和中国社会的思想进步。

2.科研院所改革

推进科研院所改革，要在事业单位改革已确定的大框架内，按照习近平总书记2014年8月18日在中央财经领导小组第七次会议上讲话中提出的“一院一策、一所一策”的要求，进一步实行精细化的分类改革。

一是建立出资人制度，即明确产权所有人，形成“国立”（中央财政）、“公立”（地方财政）和“私立”（社会多元投资）的法定财产组织形式。由此才能使院所具有可诉性和监督、评价的明确宗旨与使命。二是要建立相应的治理结构，如组成代表出资人利益诉求的理事会，实行其领导下的院所长负责制，从而形成更符合院所运行要求的委托代理机制。三是建立财务模式，明确院所运行是“使命导向”或“任务导向”，还是“利润导向”，并由此建立起与其使命要求相应的资金获取、成本支出、盈利分配和资产管理等规则。四是聘用制度与薪酬制度，即更加符合各个院所要求的激励机制。

总之，科技体制改革需要建立起更加有效的国家研发组织制度。即围绕国家需求设立的院所和其它形式的机构（如国家实验室、国家工程技术研究中心等），国家的出资要出够、出到位、出的有规则。相应的，对由其资助的院所的要求要明确、可评价。

（二）政府职能转变

当前，政府的有形之手必须转型，在很多领域要逐渐退出，取而代之采取各种市场手段。

1.政府退出机制

政府与市场之间的关系始终存在“灰色”地带，并不存在一种泾渭分明的界限。但需要建立的一个非常重要机制是，政府干预的同时要有一种明确的退出承诺，这应成为一个重要的制度设计原则。政府干预的合理性在于解决市场失灵，一旦市场机制和主体培育起来，同样合理的就是政府退出。如过去在市场还十分幼稚的阶段，成立了各类由财政出资运营或管理的机构，如风险投资公司、孵化器和生产力促进中心等等，而且还有国家或省市的“级别”。这些机构在促进创新上发挥了重要作用，但经过十几年的发展，社会多元化的投资主体已纷纷进入，原来以财政出资为背景的这些机构已到了政府退出向企业化转型的阶段。因此，问题的关键并不在于政府是否干预，而在于政府在干预的同时需要将何时退出作为目标，在设定的期限内逐步完成向市场运作的转变。

2.市场优先原则

政府制定政策需要有一个先入为主的理念，即市场优先原则。同时，现在出台的政策往往没有第一人称，没有落实责任主体的设计。结果是“加强”“促进”“强化”等等似乎明确了做些什么，却不知道应当谁去干，导致很多政策变成一纸空文。

3.政府要成为创新风险的积极承担者

多年来我国财政的科技投入一直保持着年均近20%的增幅，同时又利用各种杠杆工具很好地调动了社会投入。但从现在财政的拨付机制看，基本上是以计划、项目为载体设计的拨付渠道，并按照各类计划和项目管理制度对研发执行主体进行绩效监督审计。这种机制在一定程度上导致要通过多层次的选择和凝练来确定计划与项目，加之又有绩效考核的要求，使得科技计划制定和项目选择会本能地规避风险，更倾向于那些可预判成果和成功的研发，而忽视或缺乏对具有“反常规”“颠覆性”的新创意和创新机会的支持。作为公共财政，政府对创新活动的支持，除了有必要通过计划、项目达成国家目标外，另一个重要功能就是要成为创新风险的积极承担者，即应建立一种更为灵活和广覆盖的资助机制，以发现和培育各种可能的创新源。为此，可以借鉴美国、以色列的经验，整合设立创新投资公司类的基金组织，采用新的投资、运营和风险管理机制，来主动地发现和培育新创意和创新机会。

4.创新需要与时俱进的政府

创新的一个突出特点就是对现有规则的破坏，特别是商业模式的创新更为明显。鼓励、支持创新，就要求政府对其可能带来的“破坏”有更加灵活的应对，对创新提出的新制度需求有更加果断的决策。面对创新，既会出现新技术所带来的与原有规则的冲突，也会有大量多元化组织提出的利益诉求，因此，政府必须有意愿、有能力与时俱进，建立更具决策力、包容性和灵活性的授权与管理机制。

（三）开放问题

过去讲开放，多是强调国际合作，是一种政策含义。现在讲深化开放，本质上就是要将国际化嵌入制度中。就创新中心建设来说，重要的有两点：

1.大学、院所开放岗位

现在国内大学、科研院所已与国外建立了密切和丰富的交流合作关系，而且越来越多的教师、研究人员有国外留学的经历，从语言能力到薪酬水平，都正在具有深化开放的条件。提高国际化程度，重要的是大学或科研院所要建立一种基本的组织制度，将固定比例（如15-25%）的工作岗位提供给国外的教师和研究者。

2.培育战略收购者

当前，创新全球化的趋势日趋明显，创新范式也在发生深刻变化。这既表现为创新要素在全球范围的流动性增加，也表现为越来越多的企业进入到全球产业创新网络之中。这一趋势对中国的影响不断增大。中国在加快提高自主创新能力的同时，也要从战略布局出发对全球的创新要素进行有针对性的并购。

作者

中国科技发展战略研究院常务副院长，中国科技大学人文学院科技哲学点博士生导师，享受国务院政府特殊津贴专家

（成都《先锋》杂志授权人民网－中国共产党新闻发布，请勿转载）    

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