把握辩证关系及历史规律 用刚性制度保障党风清正

习近平总书记指出：执政党的党风关系党的形象，关系人心向背，关系党和人民事业的成败；制度建设对于党的决策的民主化和科学化起着决定性作用。由此推断，制度建设与作风建设密不可分，是党的建设中重要组成部分。正确认识制度建设与作风建设的内在联系，对于我们加强党的建设，巩固执政地位，永葆党的纯洁性和先进性有着极为重要的作用。

辩证思维，把握制度建设与作风建设的内在联系

（一）作风建设最根本的问题是制度建设。一方面，制度的缺陷始终影响党风。早在建党之初的15年里，我们党由于受到瞿秋白盲动主义、李立三冒险主义、王明教条主义三次左倾错误思想的统治，尤其是王明左倾路线的实行，在组织上实行宗派主义，搞家长式的统治，通过反右大搞顺我者昌、逆我者亡的清洗运动，“在党内实行命令主义，遇事武断，大批处罚、开除与清洗党员，奉行‘愚民政策’，提倡党员盲目服从，实行无情打击的党内斗争与惩办主义，造成党内机械的纪律与封建的秩序，使党内生活死气沉沉”（刘少奇《论党》），其理论形态最完备、持续时间最长、影响最深、危害最大，几乎断送中国革命的前途。在这一时期，由于年幼中的中国共产党建党经验极度匮乏，只注重思想上建党，对制度建党认识不足，民主集中制等一些少有的制度又得不到切实有效执行，党内生活缺乏有效的制度维护，民主决策缺乏科学的制度支撑，正确的路线得不到有效执行，加之对马克思主义的教条化和共产国际的神圣化，被动盲从致使封建家长制的“一言堂”左右着党的各项决策，革命的失败成为必然。

另一方面，制度的破坏必然败坏党风。在反“右”倾运动和“文化大革命”运动中，由于权力高度集中，党内存在严重的个人崇拜，家长制、一言堂的作风再次兴起，人治代替法治，个人领导取代集体领导，民主遭受压制，佐以“以阶级斗争为纲”的错误思想路线的提出与实施，导致党体、政体遭受毁灭性破坏。1954年确立的人民代表大会制8年多未能举行过一次会议，不仅让国家治理体系遭受重创，党的制度也遭到了很大的破坏，建党以来形成的集体领导制度荡然无存，民主集中制形同虚设，密切联系群众制度束之高阁，干部选拔任用制度了无踪迹，九大和十大通过的党章，甚至将以往党章中关于党员权利的内容全部删除。制度本应发挥的效力无法阻止左倾错误的不断升级，长达十年的动乱导致了党风不正、民心不齐、经济不振、国家失序的后果。这些错误“固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”（《邓小平文选》第2卷）。由此可见，制度的樊篱一旦被打破，权力就会成为没有羁绊的猛兽而任性非为，清正、清廉、清明的政治生态环境就会受到破坏，过去如此，现今亦然。

（二）制度建设是改进作风推进事业的有力保障。制度建设保障了新民主主义革命的胜利。延安整风运动时期，毛泽东同志的《整顿党的作风》、《反对党八股》，刘少奇同志的《论共产党员修养》，周恩来同志的《我的修养要则》，陈云同志的《怎样做一个共产党员》，王稼祥等同志的《关于增强党性的决定》等文献的相继发表，为整风运动提供了智力支撑，也为党的制度建设提供了理论依据。在此期间，先后形成了一些好的规章，保证了党的思想和作风建设的成果，如《关于高级学习组组织条例的规定》、《关于实施调查研究的决定》以及以密切联系群众为重点的民主政权选举制度、以批评与自我批评为重点的党内民主生活会制度等，并把“下级服从上级、个人服从组织、少数服从多数、全党服从中央”纳入了《党章》。1947年，蒋介石在国民党六届四中全会上还专门印发了共产党的几个整风文件——《关于调查研究的决定》、《关于在职干部教育的决定》、《关于增强党性的决定》，要求党内认真学习借鉴以正国民党之党风。由于国民党的阶级本质和唯心史观的不可逆变性，使得蒋介石和国民党不可能学到延安整风的精神实质。而共产党人在这些统一的制度和纪律的保障下，“无论前方后方的人，真是生气勃勃，生动活泼，心情舒畅，团结一致”（《邓小平文选》第2卷），党的纯洁性和组织纪律性大大增强，党内达到空前的团结统一，先后取得了抗日战争、解放战争的伟大胜利，党的事业一路高歌猛进。

制度建设保证了改革开放和社会主义现代化建设的顺利推进。党的十一届三中全会把党的制度建设带入了一个新的历史时期。以邓小平为核心的党的第二代领导集体，认真总结党的历史经验和教训，立足国情与党情，提出了制度建党的战略思想。他指出，社会主义市场经济体制的法制性、自主性、趋利性，要求完善党的领导制度，规范党的生活制度，严格党的组织制度。从制度上建党是建立社会主义市场经济体制的需要。他同时强调，要改革现行制度中的弊端，既要解决思想问题，又要解决制度问题，归根结底是必须从根本上改变那些不合理的制度。1987年9月，党的十三大首次把党的制度建设与党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设相提并论，提出了切实加强党的制度建设的主要任务。从那时起，我们党把制度建设的核心确定为党内民主的制度化，把制度建设的关键确定为强化党内监督，《关于党内政治生活的若干准则》等一批民主制度相继出台，恢复和加强了纪检监察制度，逐步建立了中央及各级党委统一领导和在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部制度，初步建立了干部任用、轮训、交流、考核、任免制度，初步提出了废除领导职务终身制、恢复干部鉴定制度等。这些制度的建立、完善及运行，在全党形成了用制度建党、按制度办事、靠制度用人的民主环境，为党风建设和巩固执政党的地位提供了长效保障，确保了社会主义市场经济的逐步建立，开启了改革开放历史新时期。

（三）作风建设与制度建设相辅相成永无止境。在我们党90多年历程中，党的作风建设经历了蜿蜒曲折的不平坦发展道路。制度建设伴随着作风建设也经历了一个不断发展、革新、完善、提高的过程。探寻其规律不难发现，作风建设与制度建设是相互联系、相互制约、相互促进的。什么时候制度坚持得好，纪律就严明，党风就纯正，党就能集中全党和全国人民的智慧，准确把握事物发展的客观规律，制定正确的路线方针政策，并使之深入人心；什么时候目无法纪，违规乱纲，党风就败坏，党的路线方针政策就会出现问题，党和国家事业的发展就会偏离正确的轨道，就会遭受挫折。“制度问题不解决，党内的官僚主义、不正之风等一切问题就难以从根本上解决”（《邓小平文选》第2卷）。因此，端正党的作风，制度必须持之以恒地发挥校正、净化、惩诫的功能；改进党的作风，制度必须革故鼎新，伴随作风建设的深入开展而不断创新完善；纯洁党的作风，制度必须来源于作风、服务于作风、作用于作风，确保作风正而不歪，清而不浊。

正是因为认识到作风与制度的内在联系，以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，大力推进党的制度建设的发展与创新。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》提出，要进一步贯彻执行民主集中制这一党的根本组织制度和领导制度。1997年颁布了《中国共产党纪律处分条例（试行）》，1998年出台了《关于党政领导机关推行竞争上岗的意见》，2002年修订印发《党政领导干部选拔任用工作条例》。通过健全和落实制度、严格法纪，有力推动了作风建设朝着制度化、规范化和程序化方向发展。

党的十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体高度重视党的制度建设。党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，建立健全常委会向全委会报告工作和接受监督的制度。十七大首次提出了思想、组织、作风、制度及反腐倡廉“五位一体”建设。在保持共产党员先进性教育活动中，把加强制度建设作为加强党的先进性建设的重要内容和基础环节，使教育活动中的好经验好做法制度化，形成保持共产党员先进性的长效机制。

党的十八大以来，以习近平为总书记的党的新一代领导集体履新伊始，就出台了《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，作出了以上率下的表率。2013年6月，在党的群众路线教育实践活动中发出了反“四风”的动员令。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，完善党委依法决策机制。与此同时，从“八项规定”既通“高压电”又划“红线”，到正风肃纪既抓“节点”又治“盲点”；从惩治腐败即打“老虎”又拍“苍蝇”，到反腐倡廉既抓“国内肃贪”又促“国际追贪”；从巡视工作既开“日光灯”又打“探照灯”，到教育实践既抓“督导”又重“督查”，全方位、高标准的管党治党举措，刷新了党风政风，开创了全面从严治党的新局面，实现了从制度建党到制度治党的历史性转变，把作风建设带入了新常态。

厘清思路，用制度的刚性保障作风的清正

党的制度具有权威性、严肃性、发展性和全局性等特点。把握这些特点，对于我们在作风建设新常态下加强制度建设意义重大。

（一）认识制度的发展规律，坚持“破”与“立”的统一，做到与时俱进。“不破不立，不止不行”。唯物辩证法的发展观认为，人类社会各项事物都是不断发展变化的，发展的实质就是以新替旧，没有旧的“破”就没有新的“立”。制度作为人类社会的产物，同样也有发展变化的特征和规律。因此，理论上制度是一个变化没有止尽、发展没有终结的动态过程，制度建设必须在实践中发展并不断完善。

2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》公开发布，使我党正式有了公开的党内立法法，对推动以党内法规建设为核心环节的党的制度建设，提升党的建设的科学化水平，丰富拓展执政党建设的新路子具有重要意义。2014年11月，《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布。这次历时两年的集中清理，筛查了新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件，梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。由此可见，党在制度建设方面，遵循制度的发展规律，走上了“立”、“破”并举的科学发展之路。

作为地方和基层党的组织，在制度建设中，同样也要把握好事物发展的规律，正确处理好“立”与“破”的关系，只有做到有破有立、破立结合，才能做到取精去粕、革故鼎新，才能走上一条可持续发展之路。在“破”的方面，要突出时效性和操作性。时下，我们一些机关所实行制度，看似健全，但有些制度十几年甚至几十年一成不变，根本不能适应当前形势发展的需要。有些有规范性要求，无禁止性规定；有禁止条文，又无问责机制；有问责机制，又缺乏责任追究；有追责办法，又少惩处细则，制度的篱笆扎得太稀，原则性要求多，操作性内容少；伸缩性大，严密性差，起不到应有的约束效果。在“立”的方面，要突出实际性和完整性。制度在制定时要把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，坚持群众路线，听取党代表、有关专家学者和群众意见，本着于法周延、于事有效的原则制定新的规章、完善已有的法规，避免闭门造车、脱离群众、脱离实际；内容上不仅要有职责范围内的约束，还要有禁止性、惩戒性的规定；执行上要有责任分解，明确责任部门、责任人。追究责任要把握关联性，注重责任区别，突出严肃严格，让责任追究的效果不仅局限于整肃具体事、具体人，也要着力凸显警示效应，瞄准问题的深层原因，推动制度建设进一步科学化。只有如此，才能让制度在新常态下焕发新的生命力。

（二）发挥制度的权威功能，坚持“束”与“惩”的并行，做到久久为功。今年6月26日，习近平同志在中央政治局第二十四次集体学习时强调，“要加大贯彻执行力度，让铁规发力、让禁令生威，确保各项法规制度落地生根。对违规违纪、破坏法规制度踩‘红线’、越‘底线’、闯‘雷区’的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决防止‘破窗效应’”。这一论述一方面阐明了遵循者需“束”的观点，即制度一旦建立之后，就具有了刚性约束，它不以权力而淡化，不以职务而弱化，更不以地位而变化，而是一个不以个人意志为转移的“铁规”，所有党员干部在制度面前都没有特权，都必须心存敬畏之心对待它，用其约束自己的思想和行为，使之成为“联系和服务群众的硬约束”。另一方面也阐释了执行者需“惩”的观点，即对一切藐视规矩、目无法纪的践踏者必须缚之以规、绳之以法，决不姑息迁就，决不法外开恩，决不手下留情。只有如此，才能让规矩带电、让制度发威，防止养痈贻患，阻止“破窗效应”的发生，体现制度的权威性。

中央“八项规定”自2012年12月开始实施，到2015年9月底，全国共查处违反规定精神的问题8.1万多起，处理党员干部近10万人，给予党纪政纪处分近3万人。这些违规者中公款私游有之，大操大办有之，公车私用有之，违规滥发津补贴有之，“带彩”娱乐亦有之……。如此之多的党员干部面对铁规却屡禁不止、顶风而上的原因何在？一是以“无畏”的态度挑战制度的权威性。他们认为规定只是一只“纸虎”，画给人看，吓不住人；规定只是一阵风，刮过就散，伤不了身；规定只是一个松散的栏杆，挤身就过。二是以“无妨”的态度挑战制度的严肃性。一些人认为制度的执行者与自己同处一个屋檐下，熟人熟事不会叫真，偶尔越线私下通融就可大事化小、小事化了。三是以“无知”的态度挑战制度的约束性。曾几何时，上班迟到早退、聊天购物等疲浮庸懒现象在一些机关已成“常态”。一些人始终认为“八项规定”又是老调重弹，不曾想在刚性执纪下“躺枪”，长期的散漫使自己成为了新常态下的反面典型。

制度如果屡遭践踏，其权威性必将被削弱，公信度必将下降。维护制度的权威性，一要靠敬畏教育。在党员思想上牢固树立制度意识、纪律意识、契约意识，把制度和纪律挺在前、立在心、扎于脑。通过教育，懂得踩踏“红线”只会摔跤跌倒，触摸“高压线”只会引火烧身，逾越“雷池”只会自取毁灭的后果，只有长期保持这种高压态势，才能在内心产生对制度的敬畏之心，营造尊重制度、遵守制度的氛围，提高遵守制度的主动性自觉性。二要靠铁腕执行。制度如果仅仅念在嘴上，挂在墙上，无异于牛栏关猫。制度执行的实质是落实到位，真抓实行，不打折扣，不搞变通，不做选择，不搞“下不为例”，不能“法不责众”，坚决防止“上有政策，下有对策”，有令不行，有禁不止现象的发生。三要靠常态监督。有效的监督机制是制度执行的保障。襄阳近些年在作风建设的实践中，出台了《作风建设常态化监督检查暂行办法》、《惩防体系建设主体责任追究办法（试行）》等制度性文件，对作风建设监督检查责任主体、对象、内容、方式、职责、组织实施、舆论宣传、制度保障等作出规定，使强化监督问责、突出制度的约束力得到体现，这些制度在两年的执行中，一批以身试法者受到处理，一批散漫者受到警醒，基层群众拍手称快，取得了作风转变、经济发展、群众满意的良好效果。这些成功的经验值得我们加以总结和坚持。

（三）把握制度的四重特性，注重“长”与“常”的探索，做到保障有力。邓小平同志指出，制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。制度的根本性在于，党的制度是在长期社会实践活动中形成并被全党认可的，是党的根本行动准则和依据，是全党共同意志和利益的体现，具有普遍适用和强制遵守的特点。制度的全局性在于，制度与党的所有工作紧密相联，制度的完善与否对党的工作和建设有着全局的影响。制度的稳定性在于，制度是在实践中形成并被实践所证明的，并经过法定程序通过，一旦付诸实施就不能轻易改变。制度的长期性在于，制度可以保存、传递和再现经验，以指导和规范今后时期的党内政治生活。

在党的建设方面，思想建设是制度建设的基础，但思想建设的经常性和成果要靠制度维护；组织建设是制度建设的根本，但制度建设是党内民主生活正常化和党员队伍素质提高的核心；作风建设是制度建设成果的反映，而制度建设则是“扶正祛邪”弘扬党内优良作风的支撑；党风廉政建设是制度建设的目标任务，而制度建设则是形成“不敢腐、不易腐”的关键急所。认清制度的四个特性，发挥制度的保障功能，在依法治国、依规治党的新常态下，要求我们在坚持中见“常态”，向制度要“长效”。

1、意识为先，建立务实的思想教育长效机制。以契约意识为核心建立思考教育的长效机制。所谓契约，是以双方当事人互相对立合致的意思表示所构成的法律行为。没有契约就没有法律，契约意识是法律意识的基础。身处公职的党员干部应该明白，自进入“公门”起，就已经与“公家”达成了“契约”，有秉公办事、为民服务的意志，有服从组织管理、遵守党纪政规的意向，有执行契约的义务在我，而核查契约的权力在对方意愿，有违背承诺后必须承担赔偿或处罚后果的认可。在思想教育制度建设中，应当借鉴契约形式进行修改和完善，通过“假如我是服务对象大讨论”作风建设系列活动，强化契约意识教育，努力使每一个“公家人”都牢记遵守规矩就是遵守法律、破坏制度就是践踏法律的红线意识，形成人人遵守纪律、处处维护规章的崇尚制度的环境。

2、堵塞漏洞，建立完备的长效管理规范。当前行政机关之间因权责划分不清晰，以及机关内部部门、科室间职责交叉问题比较突出，行政执法中存在都能管却都不管的现象，造成扯皮推诿不作为现象比较严重。几个“大沿帽”管不好一个“大草帽”等怪象真实反映了这一现实问题。在现实问责机制中，一般追究副职多，正职则能顺利避免问责，科室（部门）人员追责更少。因此，一方面要建立和推行行政机关及党员干部权力清单、程序清单和责任清单“三联单”的行政权力运行机制，将权力的界线清晰化、固定化，既避免权力的“任性”，也避免权力的“闲置”；另一方面也要建立和完善权责平等、责权明晰的标准体系，以及以目标管理为核心的工作推进机制，对权责全面细化，制定统一的责任规范，形成脉络清晰、逻辑严密的责任链接体系，确保人人有事做、事事有人做，对不作为者做到有责可依，追责有据。

3、科学立规，建立完备的长效考评机制。当下，以“廉”为主的考核机制比较全面，但以“勤”为主的考核标准十分欠缺。评价一个干部，除了“不贪不占”，更要看其能不能干事、善不善成事。要把党员干部依法依责行政纳入干部考察重要内容，针对当前政令不畅、不担当、不谋事、不尽责等“为官不为、为政不廉”方面突出问题，既要有问责的办法，又要有责任倒查机制。同时将考评结果与个人切身利益挂钩、与交流调整挂钩、与选拔任用挂钩、与编制管理挂钩。

除了要有惩处内容的，还应该包括激励措施。要在尊重人的前提下，把握和运用好“予”和“取”的辩证关系，通过完善效能优先、实绩为重、执行力为导向的激励机制，在坚持定性考评与定量考核、日常考核与年度考核、领导考核与群众考核相结合的基础上，突出业绩的裁决权。只有真正把干部的实际付出、工作实绩与晋升提拔挂钩，用“实干”打底，让爱干事、能干事、干成事的干部有位子、上舞台，得到公平合理的“取”，让磨洋工、大锅饭、耗日子者得不到“予”，才能真正形成奖励干事者、鞭策空谈者、诫勉混事者。

4、强化督察，建立周密的常态巡查机制。新修订的《中国共产党巡视工作条例（试行）》2015年8月发布后，受到社会各界的普遍欢迎和广泛关注，也给地方巡查机制的建立提供了指导。建立地方纪检监察部门为主体的巡查制度要重点抓住以下四个方面。一是全局工作综合巡查。对领导班子及领导干部任期内完成行政责任目标、党风廉政责任目标进展情况，市委统一部署的年度目标任务完成情况进行综合巡查。二是重点工作专项巡查。对中央、省、市委在一个时期内部署的专项工作、重要制度的落实、专项治理进展及限期整改突出问题情况进行专项巡查。三是热点问题跟踪巡查。对举报线索要查清庐山真面目，记录在案，做好反馈；对反映强烈的涉及群众切身利益的热点、难点问题处理情况进行督查，对群众重访、越级访等问题进行督办，对限期完成情况按年度时序进行督查。四是日常工作随机巡查。对机关作风、工作纪律、制度执行等情况进行随机巡查，巡查结果备案，作为干部任免、考核、评比及组织处理的依据。

5、创新思维，建立必要的常态免责机制。积极探索建立试错免责机制，给予大胆改革、勇于创新的干部“试错权”。近些年来，随着日渐强大的舆论倒逼，官员有责必究、有错必罚成为新常态，导致“官心病”蔓延，“不求无功、但求无过”的心态越来越普遍。这种“求安求稳”的施政理念束缚了先行先试的思想，也束缚了创新者的手脚。长此下去，必然会影响襄阳推进创新型城市建设以及汉江流域中心城市建设目标的实现。免责机制就是领导干部在改革中遇到挫折或失败时，如果工作措施的制定和实施程序符合有关规定、个人和所在单位没有牟取私利、未与其他单位或者个人恶意串通损害公共利益的，经过鉴定可以减轻或者免除有关人员的责任，以此为改革创新者减压除虑，营造勇于探索、宽容过失、容忍失败的氛围，这对全面深化改革战略任务的推进也是十分有利的。

（作者单位：湖北省襄阳市委党校）