成渝城市群将成为新型城镇化发展“新常态”

3月30日，国务院常务会议通过《成渝城市群发展规划》。这是《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台后，国务院批复的第三个跨区域城市群规划，也是自长江中游城市群规划之后，在长江上游地区的第二个跨区域规划。这一规划的通过，具有十分重要的战略意义。

一、积极推进城市群发展是中国城镇化必由之路

改革开放以来，中国经济快速增长推动城镇化水平不断提升，城镇化的空间组织形态也随着经济发展阶段的提升而演变，区域竞争也由单一城市的竞争走向组团式竞争，城市群逐渐成为区域竞争与合作的主要形式。

（一）跨区域合作成为区域经济发展“新常态”。十八大以来，中央根据国际国内形势的变化，提出重点实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，基本上勾画出了“十三五”时期区域发展战略的总体框架，即“四大区域+经济支撑带+陆海统筹”，从扩大内需和对外开放两个维度丰富了区域发展总体战略，拓展了区域发展总体战略的空间感和层次性，形成东西联动、全面开放、区域协同、陆海统筹的新型区域发展总体战略格局。这一空间新格局的形成是立足于大的区域空间来审视中国经济发展所面临的一系列问题的一个大胆构想。而在这一个宏观战略大背景之下的国内地区经济发展所要遵循的逻辑必然就是跨区域合作。要跳出行政边界的制约，实现组团化、板块化的跨区域合作，共同寻求应对经济增长不断下滑的良方。

（二）城市群是实现大中小城市和小城镇协调发展的重要空间组织形式。当前中国大城市规模不断扩张，但资源环境承载能力明显不足；而中小城市和小城镇虽有资源环境承载能力，但人口和就业的吸纳能力不足。大城市与中小城市和小城镇空间发展不均衡的矛盾不断激化。因此，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。城市群作为城镇体系的一种空间组织形态，包含规模各异的各级城市（镇）。将城市群作为空间发展的主体形态，有助于破解一城独大难题，城市群内部实现城镇体系的均衡发展。同时，也为区域经济增长提供了动力支点。

（三）城市群是推进城乡统筹发展的重要抓手。城市带乡村是世界经济发展、社会进步的共同规律。世界发达国家和地区都经历过大量农村劳动力转移到第二、三产业，大量农村居民变成城市居民，城乡发展差距变小的发展阶段。对于一个地区而言，如果没有形成一个具有竞争力的城市群，那么，这个地区的经济将沦为其他地区的附庸，为其他发达的城市化地区提供劳动力和资源输出。农业转移人口的大量外迁，推动其他地区城镇化水平的快速提升，本地则因总人口减少、城镇人口比重提升而陷入缓慢的“被城镇化”过程。因此，城市群建设是推进城乡统筹发展的重要抓手。而城市群空间范围内的农村地区将率先受益于城市群的发展，真正实现城乡统筹发展。

（四）城市群也是实现生态环境共享共治的主体形态。改革开放以来，中国经济快速增长，城镇化水平也不断提升。2015年，中国城镇化率由1978年的17.9%提高到56.1%。在东部沿海地区形成了长三角、珠三角、京津冀三大世界级城市群。在城镇化快速提升的过程中，传统粗放的经济增长方式给资源和环境带来了巨大的浪费和破坏。空气雾霾的问题、水污染问题、耕地保护的问题等等环境保护问题由于缺乏长效的生态补偿机制而日益严重。而积极推进城市群建设，形成有实力的区域发展主体，在更大的跨区域空间范围内形成共治共享的区域合作机制，对于保护生态环境将具有巨大的推动作用。

二、成渝城市群具有新型城镇化的典型特征

成渝地区作为西部大开发的重点地区，在经济发展阶段和城镇化发展水平上明显低于沿海地区，面临着不同于东部地区城镇化快速推进时期的经济环境，由此具有后发地区推进新型城镇化的一系列典型特征。

（一）走本地城镇化道路是成渝城市群的典型特征。成渝城市群目前还处于城镇化的快速发展阶段。2015年，重庆市城镇化率为60.94%，成都市城镇化率则较高，接近70%。其他中小城市多数都在50%左右。整体而言，成渝城市群城镇化水平与全国城镇化平均水平相近，尚处于快速发展的阶段，城镇化水平还有较大提升空间。但是，成渝城市群的城镇化模式不同于以往东部沿海地区的城镇化模式。东部沿海地区的城镇化是依靠中西部大量农业转移人口的跨省迁移推进的，而成渝城市群不可能通过这条路径来推进城镇化，成渝城市群的城镇化主体模式应该主要是依靠本地城镇化来实现。未来中国城镇化的主战场在中西部地区，本地城镇化将是主要的城镇化模式。因此，成渝城市群将在这种城镇化模式上进行探索创新，为全国城镇化积累经验。

（二）良好的城乡统筹发展基础为新型城镇化提供了广阔的发展空间。重庆和成都自2007年起经中央批准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，在破除城乡二元体制障碍，推进城乡一体化发展方面取得了巨大成就。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。良好的城乡统筹发展基础大大降低了新型城镇化的各项成本，也将避免传统城镇化模式带来的各种城市病，实现城乡之间协调发展、共同发展，使城市和乡村、市民与农民能够平等分享城镇化的成果。

（三）双核结构有助于探索跨区域合作机制的形成。现在国家从战略布局和顶层设计层面考虑，加强对成渝两地发展的统筹协调，引导促进成渝城市群建立产业集群和链条上的关联配套，减少相互间产业重复建设、产能过剩和恶性竞争，提升城市群产业体系核心竞争力。中央自上而下地为成渝地区提供一个制度性合作框架，将有助于探索建立城市群核心城市间合理公正的利益分配、协商和补偿机制，建设引领西部开发开放的城市群，为成渝城市群可持续发展提供长远的制度性保障。

（四）成渝城市群面临经济发展和生态保护的双重压力。当前，中国经济进入新常态发展时期，三期叠加的阶段性特征明显。成渝城市群作为后发地区，不可能再重走传统的只顾经济发展、不管环境污染的粗放型发展道路。在大力推进经济发展的同时，更需要加速推进经济结构的转型升级和资源环境保护。成渝地区作为长江经济带的上游地区，一面需要加速推进工业化和城镇化发展，一面需要加强保护长江生态和水源的力度，二者具有同等重要的地位。而目前，全国性的生态资源补偿机制尚未建立，资源环境保护无疑加大了该地区经济发展的压力和成本。因此说，成渝城市群面临的发展经济和环境保护的双重压力，是所有后发地区推进新型城镇化的共同特征。

三、《成渝城市群发展规划》获批的战略意义

（一）为新型城镇化构建区域协调的空间发展格局。区域发展很大程度上是由城市带动的，农村发展也主要依靠城市带动和辐射。随着城镇化的快速推进，新的城市群特别是中西部城市群会持续出现。展望未来，城市群将成为我国经济发展的重要战略支撑。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出“两横三纵”为主体的城镇化战略格局，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。“十三五”规划纲要提出，优化提升东部地区城市群，培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。从成渝城市群的获批，以及2015年长江中游城市群的获批，可以看到，国家将城市群作为推动区域经济增长的抓手，在空间布局上逐步向中西部地区倾斜。成渝城市群是国家城市群发展战略西倾的重要战略一环。

（二）是实现经济增长由外需向内需转变的重要战略支点。成渝地区是国家“一带一路”和长江经济带战略交汇地，通过战略通道将中国经济腹地与对外开放结合起来，从而赋予成渝城市群新的战略内涵。《成渝城市群发展规划》明确提出，要进一步扩大开放，推动中外产业和创新合作平台建设，依托长江黄金水道和铁路、公路网络，畅通对内对外开放通道，要建设引领西部开发开放的城市群。在当前中国经济增长乏力的背景下，培育发展成渝城市群，走出一条新型城镇化和农业现代化互促共进的新路子，对推进西部大开发和长江经济带建设等重大战略契合互动，释放中西部巨大内需潜力，拓展经济增长新空间，具有重要意义。

（三）为深化体制机制改革开辟了新的战场。当前，中国经济体制改革进入攻坚期和深水区，同时，国内外环境也发生了深刻变化，许多矛盾相互交织，各种诉求相互碰撞。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。成渝地区作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，在深化体制改革方面具有先发优势和成功经验。《成渝城市群发展规划》则以城市群为主体形态，对一系列关键问题提出了深化体制改革的新任务。如“建立成本共担利益共享协同发展机制、推动基本公共服务均等化、实施生态共建环境共治”等。而探索建立城市群核心城市间合理公正的利益分配、协商和补偿机制，将为城市群可持续发展提供长远体制保障。

《成渝城市群发展规划》的获批，标志着以城市群为主体形态的国家经济增长空间格局初步形成，是实现国家经济增长由外需转向内需的重要战略支点。成渝城市群以其所处的区位和面临的独特环境，为中国经济改革提供了新的战场，将成为城镇化的下半场——新型城镇化发展的“新常态”。

（作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任）

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