党的十八大以来，为更好解决“三农”工作面临的突出问题，清远市在总结群众实践经验基础上，积极稳妥开展以“三个重心下移”和“三个整合”为主要内容的农村综合改革试点，取得初步成效。2014年4月份，中央农办将清远市确定为农村改革试验联系点；11月份，中组部、民政部、农业部等十三个部委联合批准清远市为全国第二批农村改革试验区之一，改革试点的内容是探索推进以村民小组为自治单位的农村基层治理体系改革。（以下将农村综合改革试点和农村改革试验统称“农村改革试点”）
开展农村改革试点工作的动因
清远建市以来， “三农”工作取得了比较大的成绩，但也面临一些深层次矛盾和问题，严重影响清远市全面建成小康社会的进程。究其原因，核心是农村组织化水平低，发展内生动力不足，主要表现在：
一是农村基层党组织建设薄弱，领导核心作用没有得到充分发挥。随着农村经济结构、人口结构、组织结构的深刻变革，农村基层党组织建设遇到一些新情况新问题。一些地方尤其是在自然村（村民小组）一级，党员队伍结构不合理、年龄老化、能力不足，少数党员失去了应有的先进性。这样的基层党组织在群众中威信不高，缺乏凝聚力、号召力，不仅难以担当带领群众致富奔康的重任，甚至在一些地方还出现群众与基层组织对立的群体性事件。如果放任这些问题蔓延发酵，可能危及党的执政基础。
二是村民自治基础相对薄弱，难以有效管理村内公共事务。行政村所辖的自然村之间缺少共同利益联系，自治基础较为薄弱。在实际运作中，村委会同时承担了行政职能与自治功能。乡镇党委政府习惯于把村委会当作下属机构分派工作任务，村委会成员也习惯于对上负责，村委会呈现出明显的附属化和行政化倾向，村民自治权利被“悬空”和“虚置”。村委会完成乡镇交办的工作已经是疲于奔命，开展村民自治工作基本是“有心无力”。上级党委政府不断提高村干部补贴，又进一步强化了村干部“对上负责”的意识，常常忘记了自己是村民选举出来、为村民服务的自治组织代表的身份。由于村民自治没有落实到位，宅基地分配、村务管理、村民矛盾纠纷调解等本应由村民自治解决的问题，往往也上交到乡镇政府，甚至诱发上访等事件。
三是农户分散经营，难以适应市场化的要求。从人民公社时期的“三级所有，队为基础”开始，农村集体“三资”就基本上集中在过去的生产队、现在的村民小组（自然村）一级，行政村基本没有多少集体资产。行政村下辖的各村民小组（自然村）之间在发展集体经济方面形成共识的难度大，村委会很难把不同的村民小组（自然村）的村民意愿统一起来，把集体资产统筹起来，去发展集体经济。而村民小组（自然村）往往只有一个组长和一个会计出纳，也无力去组织村民发展集体经济。从清远市情况看，基本还处于一家一户的分散经营状态，“小生产与大市场”的矛盾突出，造成农业本身对农民增收贡献不大。
四是行政村管辖范围过大，农村公共服务和社会管理难以到位。清远市以山区为主，农村人口居住较为分散，大的行政村近万人，小的行政村也有上千人，管辖范围一般都在几十平方公里，有的村委会离圩镇50多公里，离县城100多公里，群众办事非常不便。这些年来各级政府在农村公共服务投入上力度很大，但公共服务设施都在村委会所在的村，有的自然村距离村委会十几公里，许多村民很难享受到村委会的公共服务设施。行政村“两委”面对相对庞大的服务对象，在提供农村公共服务、加强社会管理方面，往往鞭长莫及。
为从根本上解决清远市“三农”问题，加快清远市全面建成小康社会的步伐，清远市委市政府在总结群众自发实践经验基础上，创造性开展了完善农村基层治理模式的实践探索。
开展农村改革试点的思路和举措
清远市农村改革试点的基本思路是推进“三个重心下移”和“三个整合”，坚持三项改革原则，落实三项保障措施。
着力推进“三个重心下移”，完善农村基层治理体系和治理模式，提高农村组织化水平。具体做法如下：
1、完善扎根群众的村级党组织体系，推动党组织建设重心下移。将农村基层党组织设置由“乡镇党委—村党支部”调整为“乡镇党委—党总支—党支部”，通过单建或联建等形式，将党支部建在村民小组（自然村）一级，并在具备条件的村办企业、农民合作社、专业协会等建立党支部。充分发挥村级基层党组织的政治优势和组织优势，引领村民自治组织和社会组织发挥作用。
2、完善民事民治的基层自治组织体系，推动村民自治重心下移。以清远的英德市西牛镇、连州市九陂镇、佛冈县石角镇为试点，依据集体资产、地缘血缘关系等因素，将现行的“乡镇-村（行政村）-村民小组”调整为“乡镇-片区-村（原村民小组、自然村）”，并根据法定程序调整村委会规模，三个镇的村委会数量由42个增至390个。其他乡镇普遍在村民小组（自然村）建立村民理事会，通过发挥村民理事会成员在组织群众开展自治方面的作用，为全面推行村委会规模调整奠定干部基础。
3、完善便民利民的农村公共服务体系，推动农村公共服务重心下移。健全县、镇、村三级社会综合服务平台，行政村一级建立社会综合服务站，主要承担上级政府部门延伸到村级的党政工作和社会管理事务，集中开展便民利民的全程代办服务，由群众跑腿变成干部跑腿，为农民提供8大类108项农村基本公共服务，切实解决好服务群众“最后一公里”问题。服务站人员主要由原行政村“两委”成员担任，不足部分向社会公开招录。
着力推进“三个整合”，坚持巩固农村基本经营制度，创新和转变农业生产经营方式。
2014年以来，清远市在以党组织为核心的农村基层组织体系基本确立的基础上，探索推进“三个整合”，重组农村的生产要素，积极探索农村基本经营制度的有效实现形式。主要做法是：
1、探索整合土地资源，加快推进农业适度规模经营。清远市委、市政府及时总结各地农村探索土地整合的经验，先后探索出“整合置换后确承包经营权到户”、“确地界到经济社（组），确股份到户”、“确承包权到户，村集体整合土地经营权”等土地整合模式。
2、探索整合涉农资金，充分发挥各级财政支农惠农的政策效应。积极引导各地探索涉农资金整合，在充分尊重农民意愿的基础上，将生态公益林补偿、种粮直补等普惠性资金集中到村集体，统筹用于村公共事业和公共设施建设。
3、探索整合涉农服务平台，着力建设农业现代经营服务体系。健全农村集体经济组织，实现对拥有农村集体产权的村小组和自然村全覆盖。推广清远市阳山县农村集体“三资”管理平台的经验，引导各地把涉农服务平台整合与“三资”管理平台建设、拓展生产性服务业务功能结合起来，重点在镇和片区两级拓展农村生产性服务，实现农村集体“三资”管理、基层党政公共服务、农业生产服务的一体化、信息化、规范化。清远市与阿里巴巴集团签署合作协议，通过电商平台，打造集农产品信息服务、物流配送、“散采集运”于一体的农村电商体系，推动农民直接进入流通环节，最大限度得到农产品增值的利益。
着力坚持三项原则、落实四项保障措施，确保改革正确方向，确保改革顺利推进。
在开展农村改革试点过程中，清远市始终坚持三项基本原则，确保改革的正确方向：一是坚持农村基本经营制度不动摇。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制不动摇，坚定不移确保农村土地归农民集体所有、集体土地由农户分散承包经营、集体统一为农户经营提供服务。二是不改变农村基本治理架构。开展试点工作，没有改变“乡镇—村”这一纵向基本治理架构，而只是根据山区地域面积大的实际，缩小村的治理规模，以更好巩固和完善农村基层治理结构，打牢完善国家治理体系、提高国家治理能力的基础。三是不与国家法律相抵触。认真对照《村民委员会组织法》、《党的农村基层党组织工作条例》等法律法规，深刻领会历年中央关于“三农”工作的1号文件和中央、广东省委农村工作会议精神，在法律法规允许的前提下进行试点。此外，改革过程中注意严守习总书记提出的“不能把农村集体土地所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”四条底线。
为确保农村改革中党组织设置得到不断完善，党组织作用得到真正发挥，真正为改革工作提供强有力的组织保障，清远市在坚持三项原则基础上，注重落实四项保障措施。一是建立市、县、镇三级领导干部联系群众工作机制。清远市委研究制定《关于建立乡镇（街道）领导干部驻点普遍直接联系群众制度的实施意见（试行）》，通过“固定联系人员、固定联系对象、固定联系时间、固定联系方式、固定联系地点”等“五个固定”工作方式，扎实开展镇街领导干部“组团驻点”普遍直接联系群众工作，确保镇街领导干部“进驻到村、延伸到组、联系到户、覆盖到人”。在此基础上，清远市委研究制定了《关于建立市县领导干部密切联系群众制度实施意见（试行）》，构建市、县领导干部密切联系群众工作机制，并以此指导推动镇街领导干部“组团驻点”普遍直接联系群众工作的深入开展，促进农村基层党组织在联系和服务群众中增强创造力、凝聚力和战斗力。与此同时，清远各地还从县直部门和乡镇机关中选派优秀干部担任村党组织“第一书记”或党建指导员，指导帮助村党支部开展党建工作，努力把村党支部建设成为各类村级基层组织的坚强领导核心和战斗堡垒。
二是建立抓常抓细抓长工作机制。注重建立重心下移后党组织发挥作用的长效机制，清远市委先后制定下发《清远市农村基层服务型党组织示范点“三级联创”工作方案（2014－2016年）》、《清远市软弱涣散村级基层党组织整顿工作方案(2014-2016年)》、《清远市村级基层党组织书记教育培训工作方案(2014—2016年)》、《清远市村级基层党组织后备干部发展培养工作方案（2014-2016年）》和《清远市农村基层党建案例库建设工作方案（2014—2016年）》，通过抓班子、带队伍、强素质，为重心下移后村级基层党组织发挥作用奠定坚实基础、创造良好条件。三是建立经费保障机制。一方面，对重心下移后的村级党组织提供必要的经费保障。清远市县两级财政对村党组织工作经费和村党支部委员奖补经费给予保障，用于开展党的工作、党内活动和调动工作积极性、主动性和创造性。仅2014年清远全市财政用于农村基层党建的投入就接近8000万元，其中市级财政投入超过2600万元。另一方面，对原行政村离任村干部提供必要的生活保障。清远市委制定下发了《清远市离任村（社区）干部生活补助方案（试行）》，用于发放离任村（社区）干部生活补助，以解除原行政村干部因开展农村改革可能带来的后顾之忧。仅2014年清远全市财政用于离任村（社区）干部生活补助就接达2950万元，其中市级支出1008万元，预计今后每年市级财政支出400万元左右。四是建立责任考评机制。制定清远市党建工作市、县、镇、村、组“五级联述联评联考”责任制，大力构建党建责任测评体系，将村级党建工作纳入“述评考”重要内容，定期对基层党委抓村级党建工作进行绩效考评，并与落实科学发展观、公述民评、党风廉政建设责任制等考评工作有机统筹起来，考评结果作为领导班子调整、干部任用和奖惩的重要依据。加强对村、组两级党组织的评议、考核，对服务站党总支的评议、考核内容，主要从党建工作、“三农”工作、社会事务管理、农村环境卫生治理等方面工作进行。对村民小组一级党支部的评议、考核，主要从党务工作、班子建设和社会管理等方面进行。
开展农村改革试点的利与弊
清远市推行以“三个重心下移”和“三个整合”为主要内容的农村改革，有利于巩固党在清远市农村的执政基础，有利于提高农村组织化水平，有利于促进农村改革发展与稳定。当然，作为改革，必然存在一定的风险，但从目前的情况看，清远市农村改革利大于弊。
“利”的表现
1、新的治理模式有利于真正实现村委会自治功能的回归。目前清远市各地的村委会主要承担上级下达到基层的各项行政工作，领取财政给予的各项补贴，变成了乡镇政府的下级部门，附属化和行政化倾向严重。将现行的“乡镇-村（行政村）-村民小组”治理模式调整为“乡镇-片区-村（原村民小组、自然村）”治理模式，使行政功能从村民委员会彻底剥离，行政功能由农村社会综合服务站承担，村民委员会彻底回归自治职能，真正成为村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。
2、新的治理模式有利于解决以往村“两委”换届中存在的恶性竞争问题。在以往换届选举中往往存在贿选、姓氏或宗族纠纷等影响甚至左右选举结果和选民对选举过程中的合法性进行质疑而引起上访等问题。实行“乡镇-片区-村（原村民小组、自然村）”的治理模式，由于村委会规模缩小至自然村或原村民小组，村民自治单元以“熟人社会”为主，利益高度一致，从而有利于选出村民真正信任的干部，从而避免出现以往换届选举中存在恶性竞争等诸多问题。
“弊”的表现
1、因待遇问题存在的隐患。在“乡镇-片区-村（原村民小组、自然村）”的治理模式下，村委会开展村民自治所需经费由村民会议通过筹资筹劳解决。这意味着改革后将从村“两委”成员享有一定的政府补贴，转变为通过村民筹资筹劳解决村“两委”成员的补贴。因为村委会不承担行政性事务，所以政府可以不给补贴。但由于广东省其他地市财政大部分均按上级有关文件给予村“两委”成员不同程度的工作经费，在清远市村委会下移后，可能出现少数村“两委”成员与周边地市村“两委”成员进行攀比的现象，从而成为农村潜在的不稳定因素。因此，实行“乡镇-片区-村（原村民小组、自然村）”的治理模式存在一定的风险因素。但这种风险因素应该是在可控范围之内的，是可以得到化解的。
2、因“人”的因素影响改革效果。受农村党员队伍老龄化问题严重、农村大部分青壮年长期外出务工等因素影响，可能导致在村级组织重心下移后村“两委”班子成员难选配等问题，容易出现凑数现象，由此造成新成立的村支部和村委会形同虚设，造成不良影响。为此，必须想方设法、下大力气物色和培养农村“能人”，并加大发展年轻党员力度，为推进村级组织重心下移创造必要条件。
开展农村改革试点取得的成效
近年来通过开展农村改革试点工作，着力完善党领导下的农村基层治理体系，使清远农村发生了明显变化，主要体现在四个方面：
一是农村不再“散”了，通过完善村级组织设置，发挥群众主体作用有了强有力的抓手。截至2014年底，清远全市已在行政村及片区上建立党总支1013个，以村民小组或自然村为单位建立党支部9536个、村民理事会14554个，已发证书的经济联社1128个、经济社19571个，农民专业合作社从2012年底的986个增加到1587个。以党支部为核心的农村基层组织体系的基本确立，大大提高了清远市农村组织化水平，使发挥农民群众主体作用有了强有力的抓手。同时，由于重心下移后村级组织的广泛建立，为农村有志青年提供了干事创业的平台，因此吸引了不少外出务工的年轻人回到村里寻找创业发展机会，其中有许多人已经向党组织递交了入党申请书，要求入党业已成为清远市农村青年追求进步、追寻梦想的新常态。
二是土地不再“碎”了，通过试点探索农村土地确权和整合流转，初步探索出推动农业适度规模经营的路径。清远的阳山县作为广东省农村土地确权登记颁证试点县，积极探索先置换整合再进行确权登记颁证的做法，先后探索出“整合置换后确承包经营权到户”、“确地界到经济社（组），确股份到户”、“确承包权到户，村集体整合土地经营权”等土地整合模式。同时，依托农村集体“三资”管理平台，形成县镇村三级联动的产权服务网络，为进一步推动农业适度规模经营打下了良好基础。
三是涉农资金不再“撒胡椒面”了，通过探索涉农资金整合，支农惠农的潜力得到进一步发挥。各地积极探索涉农资金整合，在充分尊重农民意愿的基础上，将普惠性资金集中到村集体，统筹用于村公共事业和公共设施建设。如，英德市共有619个村民小组开展了涉农财政资金整合探索，整合涉农财政资金达到1500万元，主要用于修建机耕路、水渠等农田基础设施。农田基础设施完善后，又为土地整合清除了障碍，奠定了基础。
四是农产品产供销的链条打通了，通过打造电商平台，农民增加收入有了更多渠道。清远市与阿里巴巴集团签署合作协议，打造集农产品信息服务、物流配送、“散采集运”于一体的农村电商体系，使得农民可以进入流通环节，最大限度地得到农产品增值的利益。清远的阳山、清新、佛冈三地已经启动农村淘宝试点项目，今年清远的其他各县（市、区）将全面铺开。
(崔怀峰 谢欣欣 李全义)
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