农村基层治理要取得更大突破

农村基层治理是一个综合性问题，涉及到体制创新、组织创新、文化创新、社会公平和人的进步，是当前推进破解“三农”问题的一个基础性的问题。农村基层治理现代化表现为乡镇政府能力现代化及其与农村社区自治力量之间合作治理能力的同步现代化。

全国基层民主的“试验田”

从我省农村基层治理的实践来看，经历了一个逐步发展的过程。在我省，农村基层治理最早可追溯到在农村广泛推行的基层民主实践，这一系列改革动作肇始于20世纪末的村民自治深入推进。2003年后，我省大力推进基层民主选举，其中开创的村支部和乡镇党委书记的公推直选创新，使我省成为全国基层民主的“试验田”。

2007年以后，随着国家城乡统筹的试验发展和灾后重建的需要，我省广泛开展围绕以村民议事会建设为重点的基层治理机制创新，旨在推进党领导的充满活力的村民自治制度。2012年以来，随着新型农村体制改革的深入，四川开展了以加强基层服务型政府建设、完善村民自治组织和村务监督组织、积极扩大基层民主、以“村规民约”为抓手深化基层法治创建等综合实践，探索和创新了我省农村基层治理的有益经验。

相比全国其他地方的基层治理试验，我省重城乡同步治理，重多元主体探索，重制度激活创新，重群众参与机制探索。例如，村民议事会制度是对村民自治机制的完善和激活。通过赋权村民议事会，理顺党支部、村民会议与村委会三者的领导、决策和执行关系，使村民参与到各项公共事物与公益事业之中，不仅创新了党组织在基层治理的功能，而且有效激活群众参与。可以说，村民议事会制度是增量性技术创新。

“三大体系”构建良性互动机制

近年来，省委坚持不懈抓基层打基础，全省农村基层治理取得重大进展，但也存在一些不容忽视的问题。集中表现在农村治理体系不能适应农村改革发展、扶贫攻坚的新形势。一些乡村治理主体权责落实不到位。部分地方推进“三分离”不彻底且缺乏具体的职责“清单”；部分基层党组织核心作用发挥不到位，一些基层党组织习惯于行政命令式的领导方式，缺乏治理意识和治理能力；自治组织运行不良，一些地方落实村民议事会制度不到位，村民议事会流于形式，自治组织的泛行政化还未得到根本解决；社会组织和企业等社会力量协同不到位，社会组织发育不均衡，公益慈善类和社区服务类组织相对偏少，民间自发形成的社会组织相对较少，基层政府、自治组织与社会组织之间协同机制尚未完全形成。这些问题不解决，将影响党的基层组织作用的发挥，影响农村改革发展稳定。为此，省委提出构建“三大体系”，即以乡镇党委为龙头的乡村管理体系、以农村基层党组织为领导核心的村级治理体系、直接面向基层群众的村级公共服务体系。这是对农村治理体系的系统阐释，是四川对基层治理的探索创新。

新型农村基层治理发展既涉及政府职能从原来的经济建设转向面向群众的公共服务和社会建设的质量提高，又涉及到基层党组织政治功能与服务功能的有机结合，还涉及到以基层和群众为重点的共治共享的治理新格局。在今后相当长的一段时间内，农村基层治理必须大力推进乡镇政府治理机制，积极发挥农村社区各类组织在农村治理中的协同作用，在乡镇政府与农村社区构建制度性的良性互动机制。

三个方面着力实现更大突破

省委书记王东明强调，“要在完善农村基层治理机制上取得更大突破”，要实现更大突破，必须从三个方面去着力：

第一，深化基层党组织在基层治理中的地位和作用。

“一核多元，合作共治”是基层治理发展的根本方向，处理好一核与多元关系，是基层治理的首要问题，关键是要解决好领导与共治的关系。

习近平总书记指出，全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。推动农村治理法治化，是农村治理方式的重大变革，直接关系农村改革发展稳定、关系党在农村的执政基础，必须把坚持党的领导和加强党的建设作为头等大事、放在重要位置。党的基层组织不是一般的社会组织，政治属性是其基本属性，政治功能是其基本功能。在推进农村治理法治化过程中，强化基层党组织的政治功能，就是牢牢把握完善中国特色社会主义制度这个大方向，推动全面依法治国在农村落地生根。

第二，农村治理要注重文化维度。

文化旨在解决治理的方式，不仅要重基础设施建设，更要重法治和民主的方式，营造社区发展的文化环境。农村治理重点在基层，核心是人。

从人类生活角度看，社会问题的产生往往是由于文化失调。近代中国，一批仁人志士如晏阳初、梁漱溟大力倡导乡村运动，便是围绕乡村文化来推进乡建运动。政治变革与经济发展，中国基层发生了翻天覆地的变化。不仅培养了大批乡村治理人才，而且也将传统治理经验和方法推广。与之相比，现代文化建设虽然稳步推进，但在基层尤其是广大农村远未引起足够重视，许多地方对文化的理解还停留在表层，影响了基层治理的广度、深度和力度，需要引起充分关注。

从社会学视角来看，文化与社会秩序有密切的关系，社会秩序是通过个体对社会生活中的正式和非正式的文化模式的遵从而形成的。作为治理的文化具有根本性和长远性的特点，因此需要放在治理现代化的高度予以规划。没有法治文化建设，再好的法律条文也会被圈子文化消解；没有民主协商文化，基层民主就会变成民粹主义的泥淖；没有相互认同的命运共同体意识，社区治理就缺乏社会资本，归宿感和认同感就难以建立。这些都需要通过建立现代文化氛围，以超越传统基层社会的人情至上和人治社会所面临的困境。

第三，农村治理需要精细化，创新治理技术与方法的能力。

治理不仅是制度建设，更重要的是执行力和老百姓的主观认同，这就需要治理创新可执行的技术和方法。

当前农村治理要警惕“制度陷阱”，这是我国现代著名历史学家钱穆提出的一个观点。他在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，就再制定一个制度来防止它。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，而执行新制度的人往往在分歧争执中敌不过固守旧制度的人，因而越来越失去效率。为什么会出现这种制度失效，一个关键的原因就是治理缺乏配套的技术和方法。当前我们注意到社会组织已经成为社会治理的一个重要工具，但在推进社会组织建设过程中，一些同志只强调党在社会组织中的核心地位，却不重治理能力的改善，只想到管控，只想到要编制，要增强机构。基层治理精细化，正是要改变以往粗放式和经验化的管理思维，从制度力、执行力和感受力三个维度来深化基层治理成效。注重制度配套机制和开发治理实现的工具，真正地使老百姓感受到治理的成效。精细化的发展也必然要求社会科学研究参与基层治理，借鉴国内外有益经验，开发和提炼更多适合中国乡土社会的治理技术和方法。

（作者系四川省社会科学院社会学所所长、研究员，省委组织部特邀研究员）

（《四川党的建设》（农村版）杂志授权人民网－中国共产党新闻发布，请勿转载）

>>>点击进入“全国党建期刊博览”