包继来，男，1974年10月出生，汉族，江苏连云港人，硕士研究生，高级工程师，1996年12月入党，1998年8月参加工作，现任交通运输部海事局政策法规处副处长。
党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为推进海事法治建设带来了前所未有的重大机遇，也对海事依法行政提出了更高的要求，必须从海事法治思维、海事立法、海事执法等方面全面提升海事法治能力。作为一名长期从事海事法制研究的工作者，包继来同志敏锐地意识到这一难得的机遇，提出“加强海事法治建设的重点在于强化海事法治思维、解决海事执法有据、有效实施行政控权、提升执法队伍能力”，并身体力行，积极推进新形势下海事法治建设的探索研究。
建设法治海事的关键在于法治思维。法治思维就是树立法律至上的理念，办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法。除了在各种场合强调法治思维，他更是在日常工作中严格依法办事，按制度办事。建立了海事规范性文件制定和合法性审查制度，所有海事规范性文件必须经过合法性审查，才能提交审议。审查过程中，凡与上位法和法治精神不符合的内容，都必须修改。很多同事都认为法制部门把关太严，与原来的工作习惯和程序不太一致，出台规范性文件比以前更难了。一年多来，经他合法性审查的规章草案和海事规范性文件都能经过起法律和执法实践的检验，同时按规矩制定规范性文件也逐步为大家所接受，合法性审查已经成为海事规范性文件制定的一个新常态。
执法有据是海事法治建设的基础。依法办事必须要建立系统明确的法律依据，建立规矩，才能有方圆。为提升海事执法依据的系统化，提高海事立法的整体性和预见性，组织推进了《海事法规框架体系》的修订工作，探索构建海事法律、行政法规、规章以及相应的配套制度的顶层架构，实现各层级法律依据和配套制度的有效衔接，成为海事立法工作的重要指导。
《海上交通安全法》是海上交通安全管理的母法。这部法律自1984年实施以来已近30年，已不能完全适应现有海上交通安全管理的客观需要。自2000年以来，海事管理机构一直在不断研究和推进这部法律的修订。2013年接手此项工作以来，包继来同志多次到海上交通安全执法一线进行调研，收集第一手资料，逐项对法律制度以及相关条款的讨论和研究，完成了这部法律的修订建议草案，得到了相关单位的认可。目前，包继来同志和他的同事们正在全力配合国务院法制办的审核工作。
法律是法律制度的总体设计，必须建立配套制度才能落地。规章的立、改、废，必须在法律的框架内解决水上交通安全管理的实际问题，既要合法，又要管用。立法工作者眼中不能只看到行政相对人和管理对象，还必须关注社会需求和行业发展需求，否则设计出来的制度不利于提升服务能力，不可能是善法，也不能从根本上符合社会管理从管制思维向服务思维转变的客观要求。水上交通安全管理实践反映出来的现实问题，必须要能够有效解决，同时必须要能促进水上运输行业的发展。这是他对海事立法的把握原则之一。实践中反映的一线执法单位处罚权限过低、调查取证程序不完全符合水上执法的特点、内河渡口渡船管理依据不足、游船管理制度不符合游船自身特点而影响游艇产业发展等等问题，在修订规章时都得到了有效解决。近年来，共参与了《海事行政许可条件规定》、《海上海事行政处罚规定》、《内河海事行政处罚规定》、《游艇安全管理规定》、《内河渡口渡船安全管理规定》等13部规章的起草或修订工作。
包继来同志积极推进海事规范性文件备案审查制度，所有交通运输部海事局新制定的规范性文件都要进行合法性审查，所有已经制定的海事规范性文件都进行了合法性评估，20个直属海事局制定海事规范性都必须进行备案审查，并由交通运输部统一对社会公布。凡是不在海事规范性文件目录清单中的文件都不得作为水上交通安全执法的依据。在被问及这项工作的体会时，他说：“这些海事执法的规矩，规矩必须合法。做这件事花再大精力都值得。今后凡是新制定的规范性文件，要随时审查，随时修改规范性文件目录清单，通过网络随时更新，让社会公众及时知悉，实现执法依据的透明化。”
建设法治海事的重点在于行政控权。行政控权就是要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，依法全面履行海事管理职能。“法无授权不可为”是界定海事行政权力边界的原则，不得法外设定权力，禁止任何越权行为。按照交通运输部的统一部署，组织实施了海事行政许可项目清理和简政放权工作，深化海事行政审批制度改革，推行海事权力清单，探索研究海事责任清单和负面清单。凡是市场能够自律管理的，或者能够通过事中事后解决的，逐步取消；保留的都是对水上交通安全有重大影响，或者是履行国际公约、双边或多边协定所必须的许可项目。经过认真、谨慎、深入地研究，共提出取消下放25项，占全部事项（42项）的60%，完成了取消下放数量达到全部许可项目一半的任务。为保证海事行政许可取消或下放后，水上交通安全管理工作能够有序开展、不断不乱，提前研究行政许可项目取消或者下放后的事中事后管理措施，根据行政审批制度改革的进程，适时提出行政许可取消或者下放所涉及的规章和海事规范性文件的修改意见。
在明确权力边界的同时，强调以程序制约权力，按规定程序行使执法权，规范权力行使，既要重实体，也要重程序，不能偏废。为适应海事执法依据的变化和海事行政审批制度改革的需求，坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，研究修订了《2014年版海事行政执法政务公开指南》，主动向社会全面公开机构职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。2015年,全面组织修订了《海事执法业务工作流程》，进一步优化工作流程，减少环节，减免申请材料，明确每一项执法业务的主体、程序、条件、裁量标准、办理期限、办结结果，并对外公开，阳光操作，主动接受社会监督，将权力关进笼子。制定了《海事行政执法证据管理规定》，明确海事行政执法证据收集、审查、判断、证据文书制作的工作标准。在此基础上，推行海事行政执法事权划分标准，按照执法权限下移、执法重心下移的原则，确定各个层级海事管理机构的权限，最大限度地实现全国范围内的统一和规范，更加便利行政相对人办事。
有效实施行政控权，不仅要明确权力边界和执法程序，还离不开执法监督和考核。你考核什么就得到什么，必须要加强执法监督。没有执法监督和考评，救不能保证执法工作的规范。为提升执法监督和考评的科学性，引导整个海事执法工作，专门研究制定了海事执法考评标准，并根据执法工作的内外要求的新变化进行更新，建立了考评的重点和标准，成为海事执法工作的政策导向，引导水上交通安全执法规范化建设走向更高层次的水准。每年组织实施全国直属海事系统的执法监督和考评，并严格执行海事执法督察制度，实现一级对一级的定期检查和不定期抽查的有效结合。
人是第一生产力，所有的海事执法工作都是由海事执法人员来实施，必须始终重视海事执法队伍能力建设，特别是海事法制队伍的能力建设。法制队伍能力的强弱直接决定了一个执法单位执法规范化水平的高低。每年牵头组织海事法规员培训和执法监督员培训，统一年度法制工作重点，提升法制队伍的法律意识和执法技能。
法治建设任重道远，大有可为。在推进法治海事建设的征途上，包继来同志将和他的同事们进一步完善海事行政执法责任追究制度、探索建立海事执法风险管理机制、研究海事执法全过程记录制度，为打造法治海事贡献者自己的智慧和力量。
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