上海海关:法治时代的推动者们

这是一个最开拓的时代，不学则殆；这也是一个最效率的时代，不进即退；这是一个最透明的时代，不预则废；这也是一个最淘汰的时代，不变即死。归根结底，这是一个法治铺路的时代，创新为帆，制度为船，勇敢地扬帆破冰，砥砺前行。

自由贸易试验区是颗种子，选址上海，落户浦东，外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区4个海关特殊监管区域首当其冲地面临着前所未有的法治管理思维和方式的挑战，一经播种，举世瞩目、万众期待。一年多来，水丰土饶花农勤，大树参天终有时。

何其有缘，海关法律人生活于此时，在这个火热的时代里，见证自贸区制度改革的每一次尝试，每一个脚印，每一项跨越。

何其有幸，海关法律人工作于此地，作为制度建设的一份子，抡起创新的利斧，开疆辟土，保驾护航。

一、拓荒者敢为天下先

“自贸区政策应该是仿效香港吧！”“自贸区是深圳特区的翻版！” “自贸区的知识产权保护具体规定如何？”一如以往历次重大改革政策的出台，上海自贸区的设立同样点燃了无数人的财富梦想，然而这些对改革红利的朦胧预期却大多基于“税收优惠”、“特区政策”、“管制宽松”等数十年来形成的冰山一般牢固的惯性思维，“自贸区就是境内关外”、“自贸区以后将成为制假分子的天堂”——类似的言论，在社会上、甚至在学术圈都大肆流传。

面对这一前无古人的改革，海关人内外呼吁、掷地有声：“自贸区不是‘政策高地’，更不是‘税收洼地’！” ，“我们绝不会让自贸区成为制假、售假的高发地！”，上海海关党组书记、李书玉关长更是为自贸区制度创新一锤定音：“拓荒者，就得敢为天下先！”

2013年9月9日，上海海关专门成立了中国（上海）自由贸易试验区海关工作组（以下简称“工作组”），专事改革攻坚。3次关党组会议、9次自贸区建设工作领导小组办公室会议、5次工作组会议、4次自贸区专题工作会议后，蓝图渐渐清晰：通过推进简政放权、创新监管模式、深化功能拓展、优化作业流程、革新管理手段等改革举措，大力促进贸易便利化，在“管得住”的前提下实现“更开放”。

外滩13号4楼，指挥中心会议室。多少个不眠之夜，多少次头脑风暴，多少次推倒重来。工作组及法规处、关税处、监管通关处、加工贸易监管处、企业管理处、稽查处、风险管理处几大职能部门，轮番上阵、头脑风暴。面对制度改革的众多雷区和限制“把关和服务”的颗颗定时炸弹，大家深入基层、集思广益、通盘考虑，再分头与总署相关司局反复沟通、陈情说理、取得共识，将障碍一个个扫除、让思路一日日清晰。

《中国（上海）自由贸易试验区海关监管服务模式改革方案》，从2013年万圣节那天开始落笔，经历了圣诞节、春节、元宵节、情人节，四月磨一剑。经历自下而上的收集汇总，自上而下的考察思量，从“四改一效”到“4化2配套”；从“非常6+1”再到“5化、5方面、18+1项”，四次大改，无数次精修，终于于2014年2月21日正式出炉，为自贸区海关深化改革、制度创新铺就了轨道、指明了方向。以制度引领改革的破冰之旅就此扬帆起航。

二、立新制必先明旧法

带着一周内必须完成涉及自贸试验区全部原有海关制度清理的“军令状”，来自相关职能部门和现场单位的10余名业务骨干齐聚上海关院。法规处周培荣处长亲自坐阵主持，过问每条法规，参与每次讨论，掌舵每个进程。多少个不眠之夜，多少次头脑风暴，多少回推倒重来，整整五个不分白天和黑夜的日子，攻坚队员经历了智力、脑力、体力的车轮战，没有人中途离开，没有人主动休息。成箱的资料被研究吃透、被分析标注，以是否与自贸区改革创新有关、是否会成为自贸区改革创新阻碍为标准，被分门别类地梳理为“废、改、立”的立法需求报送总署。

随后，上海自贸区立法工作组又转战北京，根据总署要求进一步深度梳理立法需求。适逢“两会”安保期间，政法司会议室里多出的这一群“生面孔”格外引人注目。早上8点开工、晚上10点离开，这个特殊的作息时间使得每日检查、目送人来人往的门卫硬生生地把“生面孔”认成了“熟面孔”。又是整整五个不分白天和黑夜的日子，原有的4部法律、12部行政法规、17部部门规章、11部总署其他规范性文件、5部其他部委规范性文件，堆成小山的文件在立法工作人员的手中化整为零，最终形成了涉及自贸区改革创新的规范性文件清理目录5类32项，共113个条款，这113块砖瓦，就是中国海关自由贸易试验区制度破冰的起点和基石。

三、治盛世尤须用新典

全国人大常委会授权决定：国务院在上海自贸试验区可以暂时调整行政审批事项；总署授权上海海关：开展自贸区监管制度创新自主立法。

立法授权刚刚在握，首批创新制度的推出就已迫在眉睫——2014年4月22日前，包括加工贸易工单式核销、期货保税交割业务、先进区后报关作业模式、保税展示交易业务、跨境贸易电子商务进口业务、区内自行运输等在内的首批海关自贸区制度创新公告必须全面发布，当时留给立法工作组的已经只有两周的审核时间了！

首批自贸区海关创新制度的推出，万众瞩目、非同小可，值此关键时刻，立法工作组的每个成员都拿出了刺刀见红的气概，发起了全力以赴的“士兵突击”。在这个女生占绝大多数的团队里，有句秘不外传的形容，叫“女人要当男人用”。不管是文艺女青、小家碧玉还是温婉妈妈，任务当前都必须是女汉子；至于组里唯二的男人，眼神里露出的明显是“男人就要对自己狠一点”的杀气。

周培荣处长身为“主力门神”，每一项制度的起草、修改都要经过他的“三堂会审”：“这种制度设计是否符合法治精神，是否符合自贸创新要求？”、“这种表述语意不清，你自己明白吗？”、“这种规定是否有可操作性，你考虑过吗？”大家往往是信心满怀地进去汇报，结果满脑袋问题出来继续攻关——法律是一门“推敲”的艺术，盛世创举，尤以为是。

复议科副科长吕晨鸽身为“协调飞人”，人如其名，就像一只不知疲倦的小白鸽，不停地出现在与各职能部门研讨自贸区相关创新制度的会议上，随时切换思考频道、了解业务实际、解答立法困惑、分析立法要点，拿出在法庭上应诉的强韧精神，直到让在场的所有人都心服口服。

由于自贸区创新制度涉及多项海关业务，工作组所有成员都要化身“学习达人”，一边虚心把相关业务职能部门的起草者当做老师，海绵入水般拼命吸收业务知识；一边快速反刍、换位思考，从立法者的角度、从管理相对人的角度努力去审视制度存在的不合规、不合理之处，再倒过头去说服先前的“老师”。每个人的脑海中反复回响着领导的嘱咐：“制度创新必须运用法治思维，从局部、单项的政策调整，转向全面、整体的制度形成”、“尊重市场自主选择，实现公开透明”，眼睛凝注着满屏的修订标记和批注意见——就这样，一株株凝聚着海关法律人无微不至照顾的制度幼苗纷纷如期瓜熟蒂落。

4月22日当天，新闻发布会蓝白色的背景墙映托着海关总署和上海海关关领导神采奕奕、对答如流的身影。记者们拍手叫好，企业们啧啧称赞，首批改革创新措施华丽亮相，闪耀登场。

四、无实践不能至完美

4月的发布只是个开始，2014年5月起直至年末，上海海关又陆续制发了40余项自贸区制度创新公告及相关操作规程。但要使这些海关监管创新制度真正成为“可复制、可推广”的完美典范，实践中的宣传、配套、落地，环环相扣、层层落实、缺一不可。

一张整洁的办公桌上摆着“咨询受理”的电子告知牌，“坐诊”关员每天的工作看似简单——为来访者答疑解惑。然而所谓“一站式受理”，强调的便是这个“一”字， 只需“一次往返”，相对人便能解决业务咨询，完成业务受理，这就对关员的工作提出了极高的要求。还记得这个窗口接待的第一个客户就让人大跌眼镜：“同志，都说咱自贸区能赚钱，那么你们这里做什么生意最赚钱？”一位慈眉善目的台湾老太问道。看似有趣的一问一答，折射出了一站式窗口所面对的咨询受理业务之繁杂，创设之初，窗口咨询量惊人，第一批在此承担服务工作的海关人便将遇到的难题记录下来，汇总后一起研究，并选择常见问题制作成两册“红宝书”：一册名曰“自贸区海关政策宣传手册”，用来分发给前来的相对人；另一册则是“常见问题速查本”，如此一来，窗口服务渐入佳境、制度宣传深入人心。

为落实智能化卡口制度要求，外高桥保税区卡口在正常工作不停的情况下连续改建二个月，简直就是一次新万里长征，平均每人每天要监管货运车辆440车次、人均监管单量400票，每天放行车辆11000多辆，12根道口关了6根，轮流改建……” 承载了把守自贸区门户职责的关员们面对着日益显著的监管压力。不息的车流，轰鸣的引擎，汽车尾气，漫天沙尘，是他们的工作常态，形似猪鼻子的防毒面具已经是这里关员们的标准配置。在人手不增、车流显增的情况下，保税区海关积极启动应急方案，加强对卡口进出区的车辆管理，保证了正常通关和施工两不误；而加贸处、技术处、机关服务中心、工作组、保税区海关五部门的工程技术支持组，则连续30多天，夙兴夜寐、披星戴月，吃住在工地，如期将制度要求化为了监管现实。

加工贸易工单核销制度诞生后，加贸处“专员”邬润生在保税区新系统测试期间，往来试点企业100多次，问题得以一一纠正；这项工作平凡且枯燥，数据如潮水，测试时他开启火眼金睛模式，一丝不苟地盯着电脑，唯恐错失数据。他开玩笑的说：“现在不穿制服，不要人陪，门口的保安都认识我了。” 截至2015年4月底，工单式核销制度已复制推广至自贸区外加工贸易企业18家，2014年加工贸易进出口总值达到168.31亿美元。

新政实践在提升通关效率、降低物流成本方面取得明显成效： “先进区、后报关”实施后，货物通关时间平均缩短2天至3天，节约物流成本10%左右；“区内自行运输”试点后，区间货物流转一家企业一年可节约运输成本约20万元，每次运输可节省车辆等候时间约30分钟……制度中逐字逐句凝聚的科技化、信息化、智能化的改革理念在实践中一一呈现，市场主体自我管理、自我选择的活力全面迸发。

五、尾声

创新，从来不是坦途。但，改革是出路，坚持是正途。

开弓没有回头箭，从创新到推广，从自贸时代到法治时代，我们依然在路上。希望这一切努力，汗水揉着泪水，成绩混着磕碰，不负众望不负卿。

在法治时代里，俯拍仰拍，都定格了众志成城的画面；左看右看，都看得见推动者们的梦想和坚持。