全国人大常委会副秘书长、机关党组成员、机关党委书记 窦树华
党的十八届四中全会制定了全面推进依法治国的总蓝图、路线图、施工图，标志着依法治国按下了“快进键”，进入了“快车道”，对我国社会主义法治建设具有里程碑意义。四中全会《决定》提出的第一条任务是健全宪法实施和监督制度。十八大以来，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话、在十八届三中和四中全会上的讲话、在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话、在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话等重要讲话中都强调要加强宪法实施和监督，并对加强宪法实施和监督的重要意义、遵循原则、工作重点和目标任务进行深刻阐述，提出明确要求，为我们做好宪法实施和监督工作指明了方向。
一、必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好。习近平同志在多个场合反复强调加强宪法实施的重要性。他指出，宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性，在依法治国中具有突出地位和首要意义。
一是宪法与国家前途、人民命运息息相关。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”
二是坚持依宪治国、依宪执政。习近平总书记指出，“依法治国，首先是依宪治国，依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”党的十八届四中全会《决定》进一步强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并且有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为必须予以追究和纠正。
三是依法治国必须全面贯彻实施宪法。习近平总书记指出，全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法。
四是把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。习近平总书记指出“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”党的十八届三中全会提出，“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”习近平总书记在党的十八届四中全会上的讲话中进一步强调，“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”十八届四中全会对加强宪法实施、健全宪法实施和监督制度做出了进一步的具体安排，把推动宪法有效实施，实现依宪治国、依宪执政，又大大向前推进了一步。可以说，这是我们党对宪法认识的又一次升华，对我们切实维护宪法的尊严，保证宪法有效实施，具有十分重大的意义。
二、宪法实施和监督必须坚持正确政治方向。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会的讲话中强调，全面贯彻实施宪法，必须坚持正确政治方向，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。在四中全会上的讲话中进一步强调，全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。全会决定有一条贯穿全篇的红线，这就是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。在这个根本问题上，我们要树立自信、保持定力。加强宪法实施和监督，必须坚持正确的政治方向，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。
一是全面贯彻实施宪法必须坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。习近平总书记指出，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。中国共产党是执政党，党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证，是我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定的根本点，绝对不能有丝毫动摇。我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。我们全面推进依法治国，绝不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导，而是为了进一步巩固党的执政地位、改善党的执政方式、提高党的执政能力，保证党和国家长治久安。他还指出，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现，全党在宪法法律范围内活动，这是我党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。我们讲依法治国、依宪执政，同西方所谓“宪政”有着本质区别，不能把二者混为一谈。坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党的领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。
二是全面贯彻实施宪法必须坚持人民的主体地位。习近平总书记指出，我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民的根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的活力在于人民出自真诚的信仰。只有坚持人民主体地位，尊重和保障人权，切实保障公民享有权利和履行义务，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。
三是全面贯彻实施宪法必须落实依法治国基本方略。习近平总书记指出，宪法确立了社会主义法制的基本原则，明确规定中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家，国家维护社会主义法制的统一和尊严。落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。我们要以宪法为最高规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。
四是全面贯彻实施宪法必须坚持法律面前人人平等。习近平总书记指出，平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等，必须体现在立法、执法、司法、守法各个方面。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究，决不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。必须维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施。
三、进一步健全宪法实施监督的机制和程序。改革开放以来，党中央高度重视宪法的实施和监督。与宪法的有效实施相伴随，我国宪法监督制度逐步健全完善。1954年宪法将监督宪法的职权赋予全国人大，但没有更进一步的法律规定。为避免“文革”悲剧重演，1982年宪法对宪法监督的主体、对象、范围和方式都做出明确规定，特别是增加规定全国人大常委会解释宪法和监督宪法实施，解决了全国人大闭会期间宪法监督“空白”的问题，还对纠正违宪的规范性文件做出明确规定。在现行宪法规定的基础上，全国人大及其常委会先后制定全国人大组织法、地方组织法、民族区域自治法、预算法、立法法、监督法等法律，进一步对宪法监督作了规定，发展完善了宪法监督制度。现行宪法颁布实施10周年、20周年之际，分别举办了首都各界纪念大会，时任党和国家领导人发表了重要讲话，对树立宪法权威、研究和健全宪法监督机制、明确宪法监督程序等提出要求。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中进一步指出，全国人大及其常委会和国家有关监督机构要担负起宪法和法律实施情况的监督检查职责，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。党的十八届三中全会提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平，建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律制度。四中全会又明确提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。同时明确，将每年十二月四日定为国家宪法日，建立宪法宣誓制度。习近平同志在《决定》的说明里，还专门就建立宪法宣誓制度做了论述，指出，这样做，有利于彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念，激励公职人员忠于和维护宪法，也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威。在推动宪法实施和监督方面，以习近平同志为总书记的党中央目标明确、决心坚定、举措扎实，我们党提出的坚持依法治国、依宪执政，不是光落在纸面上、挂在口头上的，而是确确实实要带头遵守宪法、领导人民实施宪法的。
四、大力加强宪法宣传教育。开展宪法宣传教育，是全面贯彻实施宪法的重要基础性工作。习近平同志指出，我们要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。牢固树立宪法和法律权威，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。各级领导干部和国家工作人员要树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。改革开放以来，我们大力加强以宪法为核心的法制宣传教育，“四五”普法规划将现行宪法通过的日子——12月4日，定为全国法制宣传日。党的十八届四中全会明确将其确定为国家宪法日，全国人大常委会专门做出决定，并举办系列纪念活动，这都是开创性的。习近平总书记就第一个国家宪法日作出重要指示，要求以设立国家宪法日为契机，深入开展宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神，切实增强宪法意识，更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用。张德江委员长在第一个国家宪法日座谈会上发表重要讲话，提出“四个紧密结合”，要求深入开展宪法宣传教育，使宪法精神深入人心，以宪法精神凝心聚力。这些举措，对于宪法的宣传教育，必将起到极大的推动作用。习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话中，特别强调全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”，要求领导干部要做尊法学法守法用法的模范，牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，彻底摒弃人治思想和长官意识，决不搞以言代法、以权压法。要系统学习中国特色社会主义法治理论，准确把握我党处理法治问题的基本立场，首先的是学习宪法，还要学习同自己所担负的领导工作密切相关的法律法规。各级党委要重视法治培训，完善学法制度，党校、行政学院、干部学院都要加强对领导干部法律知识的教育。这抓住了实现全面推进依法治国目标和任务的关键所在，对全社会推进依法治国具有十分重要的意义。
五、努力推动宪法监督制度完善发展，树立和维护宪法权威。全国人大及其常委会在宪法实施和监督中负有法定责任。宪法第62条和第67条规定，全国人大及其常委会负责监督宪法的实施。习近平总书记明确要求全国人大及其常委会要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。十二届全国人大三次会议批准的张德江委员长所做的常委会工作报告，也对我们做好宪法实施监督工作提出了要求。社会各界对全国人大常委会做好宪法实施监督工作都有很高的期待。贯彻中央决定和习近平总书记系列讲话精神，落实好十二届全国人大三次会议要求，积极回应社会呼声，联系实际思考，我觉得有几个方面的工作需要抓紧做好。
一是进一步健全宪法监督制度和程序。对宪法实施的监督是国家政治生活的大事。监督宪法的实施是全国人大及其常委会的重要职权。现行宪法公布实施以来，历届全国人大及其常委会高度重视对宪法实施的监督，做了许多工作，纠正了一些违宪违法行为，并对如何加强对宪法实施的监督进行了有益探讨，取得了一定的成果。但是，我国宪法监督制度还不够健全，致使一些违宪违法问题得不到及时纠正，影响了宪法的权威。党的十八届四中全会《决定》提出，要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，具有重大现实意义。贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，从我国实行人民代表大会制度这一根本政治制度的国情和实际出发，坚持问题导向，着眼于有效、管用、可行，从办得到的事情做起，着力于具体监督机制和程序的完善，推进宪法实施监督制度建设。
二是加强备案审查工作。近年来特别是十二届全国人大以来，我们在备案审查方面做了大量工作，但社会上并不知晓。法律界有句格言：正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。放到这里，可以表达为：我们不仅要做好违宪审查工作，还要让社会公众知道常委会为维护宪法权威和法制统一都做了哪些工作，也就是说，光是“鸭子凫水”是不够的。落实中央部署，需要进一步加大工作力度，加强备案审查制度和能力建设，一方面，要把所有规范性文件纳入备案审查范围，另一方面，是强化纠错机制的刚性要求，发现问题后及时沟通，要求制定机关限时反馈研究处理意见，对制定机关拒绝纠正的，应及时依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；对制定机关按时办理的，也应将办理情况存档备查，并适时向社会公布。这样，既能增进人民对宪法权威的信心，还可以为宪法解释程序的启动积累经验。
三是健全宪法解释程序机制。对宪法的实施进行监督与宪法的解释密切相关。判断是否违宪，往往涉及对宪法宗旨或具体条文做出解释。就宪法发展的角度而言，与修改宪法相比，解释宪法更为灵活，更有利于节约立法成本，更有利于维护宪法的稳定性和权威性。早在1993年修改宪法时，中央就在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出；“有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”，同时认为，“必要时可以对社会主义市场经济的具体内容做出宪法解释”。四中全会决定把“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”作为加强宪法实施的重要措施。我们要落实中央决策部署，做好宪法解释工作，使宪法解释同宪法修改互为补充，使宪法在保持稳定性和权威性的基础上，反映时代要求，不断与时俱进。对于中央认为需要对宪法有关规定进行解释的，可以由全国人大常委会委员长会议依法列入常委会会议议程；全国人大常委会认为需要对宪法有关规定进行解释的，全国人大常委会可以启动宪法解释工作，启动之前，由全国人大常委会党组向中央请示报告。
四是大力加强宪法宣传教育。现行宪法是一部好宪法，实施30多年来，取得了很大成效，发挥了极为重要的作用。全国人大及其常委会在宪法宣传上有自己独特的优势，我们开展立法、监督、选举任免等各项工作的过程，都承载着宪法的价值，其实就是实施宪法、监督宪法的过程，现在还要把它更好地变成宪法宣传的过程，用好宪法的话语权。同时，必须抓住领导干部这个“关键少数”，切实推动宪法宣传教育进党校、行政学院、干部学院，促进各级领导干部学好宪法、忠于宪法、敬畏宪法，带动全社会树立宪法意识，弘扬宪法精神。
