全国人大常委会副秘书长、机关党组成员 沈春耀
在全面深化改革和全面依法治国新形势下，需要正确处理改革与法治的关系；特别是在做好新形势下立法工作方面，更需要重视这个问题。习近平总书记提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。” “在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。” 深入学习贯彻习近平总书记关于改革与法治关系问题的重要论述精神，对于坚持改革决策与立法决策相统一、相衔接，实现改革和法治同步推进、相得益彰，具有重大意义。
一、改革与法治需要双轮驱动、协调推进
党的十八届三中全会作出全面深化改革战略部署，党的十八届四中全会作出全面推进依法治国战略部署。这充分体现了以习近平同志为总书记的党中央对改革和法治的高度自觉和远见卓识，反映了全国各族人民的共同愿望，标志着我们党对中国特色社会主义的认识达到了一个新水平。
改革和法治相辅相成、相伴而生。直观来看，改革意味着“破”和“变”，而法治意味着“立”和“定”，二者在思想意向和行动方向上似乎都存在不一致甚至是矛盾的，难以协调起来。作进一步观察和分析，我们就会看到，改革与法治的关系虽在表现形式上有所不同，但在实质上是分不开的，二者是“破”与“立”、“变”与“定”的辩证统一。我国历史上的历次变法、革新、新政，不论后来结局如何，都是改革和法治紧密相连、紧密结合的。变旧法与立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法，到明代张居正变法、晚清戊戌变法，莫不如此。纵观历史上的成康之治、文景之治、贞观之治、康雍乾之治等，从来没有不讲法制的盛世，也从来没有盛世而法令不行的现象。改制与更法，二者命运与共，具有密不可分的关系。
1978年12月，党的十一届三中全会开启我国改革开放、社会主义现代化建设和社会主义法治建设历史新时期。30多年来，我国改革开放和法治建设一直是相向而行、相伴成长的。当发展遇到阻力、障碍或者惰性，人们就呼唤改革开放，新事物新气象不断涌现；而当改革开放带来的新趋势新变化突破了既有的制度格局、思想观念和行为方式，人们就会呼唤法治建设，要求巩固和保障改革开放成果，确立新的行为规范和治理架构。实践证明，改革开放给当代中国带来了举世瞩目的历史性巨变，同时法治建设亦取得了前所未有的巨大成就和进步。
立法是实行法治的前提和基础。“不以规矩，不能成方圆。” 党的十一届三中全会把发展社会主义民主、健全社会主义法制确立为新时期坚定不移的基本方针，明确要求：“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆在全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。” 我国新时期法制建设特别是立法工作，总体上是与改革开放事业同时起步、协调推进、共同发展的。
从过去30多年的实践看，立法先行的例子有不少。例如，1979年中外合资经营企业法、1980年个人所得税法和广东省经济特区条例、1984年专利法等，当时都没有相关领域的实践，都属于“先立法、后推进”一类。1979年6月，在中外合资经营企业法出台前夕，邓小平同志对来访的外宾坦诚地讲：“我们全国人大即将通过《中外合资经营企业法》。这个法是不完备的，因为我们还没有经验。与其说是法，不如说是我们政治意向的说明。” 又如，1982年宪法即现行宪法第91条、第109条，从国家根本法上确立了我国审计制度，而在此之前我国并没有实行过国家审计制度，国家各级审计机关和审计工作实际上是根据宪法规定在1983年之后才陆续建立、开展起来的。这一类立法还有一些，之所以能够取得成功，关键是顺应历史潮流、顺应人心所向，准确判断和正确把握发展大方向、大趋势，果断地在立法上作出战略决策。
与立法先行模式相对应的是立法跟进模式，这是我们较为经常看到的立法情形。也就是说，先进行一些探索，取得一定实践经验，经过总结概括后上升为法律。在这一过程中，有不少法律是先通过地方性法规、行政法规或者其他规范性文件等形式，进行初步规范和过渡；也有不少行政法规、地方性法规是根据法律授权，进行立法立制方面的尝试。有的领域，先制定了相关法律，根据实践发展变化再及时进行调整归并。例如，我国上个世纪八十年代曾经先后制定出台了经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法，后来总结实践经验整合为合同法，实现了“三法合一”。我国法律体系各领域的大部分法律都经过了这样一个初步确立、逐步完善的过程。这既是国家制度建构方面的实践探索过程，逐步积累经验；也是人们对法律制度建设规律性的认识把握过程，逐步形成共识。
当代中国正在昂首阔步迈向全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的光明未来。法治的实现离不开改革的推动，改革的深化也必然要求法治的保障。习近平总书记指出：“党的十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定，有其紧密的内在逻辑，可以说是一个总体战略部署在时间轴上的顺序展开。全面建成小康社会、全面深化改革都离不开全面推进依法治国。党的十八届四中全会决定是党的十八届三中全会决定的姊妹篇，我们要切实抓好落实，让全面深化改革、全面依法治国像两个轮子，共同推动全面建成小康社会的事业滚滚向前。”
二、正确认识改革与法治的差异性、时滞性和矛盾性
历史唯物主义向我们深刻揭示了人类社会发展规律。马克思指出：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。……随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。” 法律制度作为上层建筑的重要组成部分，归根结底，都要服从服务于社会经济基础。
从具体历史发展过程来看，法律与社会、法治与改革，总是存在一定的差异、时滞和矛盾。法律制度的一个重要特征就是稳定性，而社会生活特别是革新除旧的一个重要特征就是变动性，二者之间呈现出矛盾性。面对持续变化的社会生活，面对能动进取的改革举措，法律往往具有一定的滞后性甚至保守性，这是各国法制发展史上一个带普遍性的现象。而能否解决好法律滞后性问题，则具有非同小可的意义。19世纪英国法制史学家梅因曾经讲过：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。因为法律是稳定的；而我们所谈到的社会是进步的，人民幸福的或大或小，完全决定于缺口缩小的快慢程度。” 故步自封、抱残守缺虽可以维持一时，但终归是难以为继的，迟早要被历史发展潮流所抛弃。中国古代先哲们早已看到了法律与时俱进的重要性，即所谓“法与时转则治，治与世宜则有功。” “治国无法则乱，守法而弗变则悖，悖乱不可以持国。” 所以，法律滞后性现象是客观存在的，关键在于我们如何认识和把握。正确处理改革与法治的关系，必须坚定推进法治，维护法治权威；同时正视法律滞后性问题，积极妥善解决。
今天，我们观察改革与法治的关系问题，同以往相比，在制度环境、主客观条件、目标任务等方面都已经发生了很大变化。在党中央的领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活各个方面总体上实现了有法可依。这是我国社会主义法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志。在充分肯定成就和进步的同时，我们也要清醒地看到，我国法律制度还存在诸多不适应改革开放、经济社会发展和民主法治建设新形势的问题，与党和国家的要求、与人民群众的期待相比还存在不小的差距。简言之，形成完备的法律规范体系，实现良法善治，任重而道远。
形势决定任务，目标决定行动。立法工作必须适应新形势新要求新期待，在已有的基础上，不断总结新的实践经验，不断完善我国法律体系，不断推动各方面制度与时俱进、完善发展、成熟定型。这是时代向我们提出的新课题。
在变革、变化的社会中推进法治，更具有复杂性、艰巨性。全面深化改革和全面依法治国，给我们立法工作提出了新的更高要求，需要我们认真思考、规划和把握。我国改革进入了攻坚期和深水区，改革与法治的关系面临着一些新课题新任务，也亟待纠正一些认识上的误区和偏颇。一种观点认为改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的，对待改革与法治的关系，只是作机械的、表面的、简单的理解。以这样的观念指导实践，既不可能真正深化改革，也不可能真正推进法治。
习近平总书记明确提出：“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。” 党的十八届四中全会决定在这方面也提出了新的要求，强调建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。这些重要的要求和精神表明，做好新形势下立法工作，不应只是被动地应接、承转，而应该更加积极、更加主动地适应改革发展稳定的需要。对实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，应当尽快上升为法律，为改革提供支持和保障；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，应当按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革；对不适应改革要求的现行法律，应当及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。
三、按照在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求加强和改进立法工作
立法权是全国人大及其常委会的重要职权。全面深化改革部署的各方面重要举措，许多都涉及法律的制定、修改、废止、解释以及相关授权、批准、配套等。这就要求全国人大及其常委会的立法工作必须紧紧围绕党中央全面深化改革的战略部署和任务要求来谋划、来展开、来推进，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，善于通过立法形式推动和落实改革举措。
张德江委员长指出：“处理好改革和法治的关系，对人大工作提出了新要求新任务。我们要坚持中国特色社会主义法治道路，在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，改革和法治相互促进、相得益彰。” 坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，是做好新形势下立法工作的内在要求，也是完善中国特色社会主义法律体系的重要原则。十二届全国人大三次会议通过的全国人大常委会工作报告、委员长会议通过的全国人大常委会年度工作要点和立法工作计划等，从以下几个方面作出部署。
一是着力抓紧抓好党中央确定的重点立法项目。把中央政治局常委会工作要点、中央全面深化改革领导小组工作要点、贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措工作要点等提出的立法项目，摆在全国人大常委会立法工作重要位置，以高度负责的精神、严谨细致的作风，依法按程序认真做好法律草案起草和审议工作，保证顺利出台。重大问题和重要情况，由全国人大常委会党组及时向党中央请示报告，按照党中央决策依法认真做好相关立法工作。
二是及时调整本届全国人大常委会立法规划。贯彻党的十八届三中、四中全会精神，根据新形势新任务，需要对十二届全国人大之初制定的五年立法规划作出必要的调整。立法工作要紧紧围绕“四个全面”战略布局，加强重点领域立法，进一步提高立法质量，坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用。不久前，中共中央已经转发了《中共全国人大常委会党组关于调整〈十二届全国人大常委会立法规划〉的请示》，一类项目增至76件，二类项目增至26件，共计102件，实际增加34件。同时明确，立法规划调整后，对有关方面根据经济社会发展需要新提出的立法项目，如确实必要、可行，可通过全国人大常委会年度立法工作计划予以安排，使人大立法工作更好适应改革和经济社会发展需要。
三是发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这是党的十八届四中全会提出的新要求，十二届全国人大三次会议修改的立法法也作出了明确规定。我们要切实增强责任感和使命感，把坚持党的领导贯彻于立法工作全过程、各方面，牢牢把握立法工作正确政治方向，加强立法工作组织协调，健全人大主导立法工作的体制机制。健全专门委员会、工作委员会组织有关部门起草重要法律草案制度，最近提请审议的证券法修订草案、种子法修订草案、网络安全法草案等都是由全国人大有关委员会组织起草并依法提请审议的；对“一府两院”方面牵头起草的法律草案，有关委员会也要提前介入、积极沟通、发挥作用。
四是深入推进科学立法、民主立法。做好新形势下立法工作，必须从中国国情和实际出发，遵循经济规律、自然规律和社会规律，使每一项立法都体现党的主张和人民意志的统一，符合宪法精神，得到人民拥护。切实增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性，注意防止产生法律“好看不管用”的现象。以贯彻实施修改后的立法法为契机，抓住提高立法质量这个关键，加强和改进立法工作。更加注重发挥人大代表参与起草和修改法律的作用，拓宽公民有序参与立法途径，努力做到人民有所呼、立法有所应。
加强和改进人大立法工作，还应当坚持立改废释并举，统筹考虑立新废旧、衔接配套、协调完善等问题，不断完善立法工作方式方法，努力使立法进程同改革进程相适应、立法决策和改革决策相衔接。总结近年来我国立法实践，适应新形势新常态新要求，可以通过以下途径和方式来把握立法决策和改革决策相衔接、相协调问题。
——立法先行。先制定、修改或者废止有关法律，再展开和推进相关工作，特别是涉及国家重要制度、全国人大专属立法权等方面的事项，应当坚持立法启动改革、立法实施改革、立法推进改革。例如，全国人大常委会将原来的国家安全法改为反间谍法，制定新的国家安全法，以此统领国家安全领域法律制度；通过修改立法法，赋予所有设区的市地方性法规制定权；通过全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定，以立法形式建立我国宪法宣誓制度；通过刑法修正案（九），取消9个适用死刑罪名等。
——立法授权。为局部地区或者特定领域先行推进改革提供必要的法律依据，全国人大常委会近年来多次对“一府两院”作出授权决定。例如，授权国务院在自由贸易试验区、33个试点县（市、区）暂时调整实施有关法律规定，授权最高人民法院和最高人民检察院开展刑事案件速裁程序试点、开展人民陪审员制度改革试点、开展公益诉讼试点等。这些授权决定，已经不同于改革开放初期的立法授权，为相关领域改革提供法律依据和支持，明确规定授权的范围、内容和期限，同时要求有关方面及时将实施情况向全国人大常委会报告，这就更好体现了法治精神。
——立法跟进。关键是缩短实践需要与制度规则之间的“时间差”，及时总结实践经验，及时完善法律制度，防止和克服法律滞后现象。例如，全国人大常委会对环境保护法、预算法、立法法、行政诉讼法、食品安全法、安全生产法等一批重要法律，根据改革精神作出全面修改；加快修法步伐，十二届全国人大以来，多次以一揽子打包修改方式修改法律，涉及48部法律和1个有关法律问题的决定，取消和下放法律规定的行政审批事项，为推进简政放权、深化行政审批制度改革提供法律依据和支持。
——立法前瞻。在确定基本制度和规则的同时，保持必要的灵活性，为实践中探索留有一定的空间，特别是对那些需要作出必要规范而情况又较为复杂、认识又不尽相同的问题，实践和时间将会提供较好的答案。例如，在修改环境保护法时，规定符合一定条件的社会组织可以就污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼，确立了社会组织公益诉讼制度；在修改预算法时，规定了地方预算和地方债务的基本制度、原则、权限和程序。
——立法分层。我国实行统一的、多层次立法体制。在坚持国家法制统一的基础上，充分发挥法律、行政法规、地方性法规的作用，综合发挥规章、司法解释、军事法规、技术规范、惯例规范、国际条约等多种规范的作用。党的十八届四中全会明确提出，加强党内法规制度建设，注重同国家法律的衔接和协调，形成完善的党内法规体系。
——立法解释。对法律没有规定或者规定不明确的，实践中应当如何掌握，并没有一个固定不变的判断标准，需要具体情况具体分析，及时作出立法解释。近年来，全国人大常委会加强了法律解释工作，通过关于刑法、刑事诉讼法有关规定的7个法律解释，就民法通则、婚姻法有关规定作出解释；通过修改立法法，完善了立法解释、司法解释制度。
