全国人大常委会机关党组成员、预算工作委员会主任 廖晓军
在去年中央经济工作会议上，习近平总书记科学分析了当前的经济形势，作出了中国经济发展进入新常态的重大战略判断。学习贯彻习近平总书记关于经济发展新常态的重要讲话精神，按照张德江委员长关于要紧紧围绕“四个全面”的战略布局谋划和推进各领域各方面工作的要求，正确认识和主动适应经济发展新常态，紧密结合人大工作实际，积极推进预算决算审查监督工作取得新成效，具有十分重要的意义。
一、正确认识经济发展新常态
科学认识当前和今后一个时期我国经济形势，正确认识经济发展新常态，是我们做好人大有关工作的前提。所谓经济发展新常态，在中央经济工作会议上，习近平总书记在用对比的方法系统阐述了我国经济发展进入新常态的九个趋势性变化后，明确指出了四个方面的具体特征。习近平总书记指出，总起来说，我国经济发展进入新常态后，增长速度正从10%左右的高速增长转向7%左右的中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。习近平总书记强调指出，我国经济发展进入新常态，是我国经济发展阶段性特征的必然反映，是不以人的意志为转移的。这为我们正确认识经济发展新常态指明了方向。
我国经济增长速度换档回落，转向中高速增长，这是我国经济发展新常态的最基本特征。一方面，这是我国经济发展阶段性特征的必然反映。改革开放35年来，我国以年均近10%的速度持续增长，目前已成为世界第二大经济体，创造出“中国奇迹”。但同时也要看到，我们也付出了不小的代价，发展不平衡、不协调、不可持续的问题日益显现，质量和效益不高的问题相当突出，正进入矛盾增多、爬坡过坎的关键阶段。从某种程度上说，经济增速换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”正深刻影响和改变着我国经济，经济增长速度的调整、放缓已成为必然。例如，为应对2008年国际金融危机的不利影响，我国政府实施了4万亿元拉动内需、振兴产业等一揽子刺激计划。客观地说，这些刺激政策对我国经济迅速企稳回升发挥了重要作用，也对世界经济起到了“压舱石”的作用。但任何政策都有两面性。这些刺激政策带来了通胀压力加大、金融资本脱实向虚、地方政府债务凸显、一些行业产能过剩等后遗症，增加了后期宏观调控的难度。另一方面，增速换档也是一些国家和地区在经济高速增长后的普遍现象。世界银行统计显示，“二战”后连续25年以上保持7%以上高增长的经济体只有13个。不少学者认为，世界上没有任何一个经济体可以永远保持每年10%的增长速度。比如，日本1950－1972年期间经济增长速度年均达到9.7%，1973－1990年期间则回落到4.26%，1991－2012年则进一步降至0.86%。韩国1961－1996年期间年均增长8.02%，1997－2012年则回落至4.07%。我国台湾地区1952－1994年期间年均增长8.62%，1995－2013年期间则回落至4.15%。
从经济发展方式、动力和经济结构调整等方面的趋势性变化看，经济发展新常态也具有客观必然性。例如，在环境资源约束方面，经过30多年的持续高速发展，我国的环境资源承载能力已经达到或者接近上限、红线。这些年来，不少大中城市空气持续恶化，水污染日益严重，重金属污染警钟频频敲响。这表面上是环境资源约束问题，实质是经济发展方式和经济结构问题。因此，在经济发展新常态下，必须加快转变经济发展方式和动力，积极调整经济结构，实现经济增长和环境保护的统一协调，着力推进绿色发展、低碳发展、可持续发展。但这不会是一日之功，不会一蹴而就，需要一个长期艰苦的过程，要走上发展中保护、保护中发展的新路子。
实际上，我国经济体量已经比较大，每增长一个百分点所代表的增量不可小觑。2013年，我国经济总量达56.9万亿元，约合9.2万亿美元，相当于美国当年经济总量的55%左右，占世界总量的份额达12.3%，世界排名第二位。仅2013年一年我国经济的增量就相当于1994年全年经济总量，可以在世界上排到第十七位。即使是7%左右的增长，不论是速度还是体量，在全球也是名列前茅的。因此，对于经济增速从高速增长转向中高速增长，我们没有必要因此感到气馁。
习近平总书记指出，我国经济发展进入新常态，没有改变我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期的判断，改变的是重要战略机遇期的内涵和条件；没有改变我国经济发展总体向好的基本面，改变的是经济发展方式和经济结构。同时指出，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。因此，对经济发展新常态，我们应当保持战略上的平常心。
二、新常态下的财政可持续发展面临严峻挑战
经济决定财政，财政是经济的综合反映。经济发展进入新常态，也给财政带来深刻影响。党的十一届三中全会以来，随着改革开放和经济发展，我国财政实力显著增强。1993－2013年，我国一般公共财政收入由4349亿元增加到12.9万亿元，增长28.7倍。强大的财政实力为国家实施宏观调控和有效应对各种危机提供了重要保障。同时，也集中力量办了很多大事，不断增加对农业、教育科技、医疗卫生、就业社保、环境保护等方面的财政投入，促进国民经济和社会平稳健康发展。但是，随着经济社会发展和国内外形势的变化，在经济发展新常态下，我国财政收支矛盾有加剧的趋势，财政赤字和债务风险在加大，财政可持续发展面临严峻挑战。对此，我们不能掉以轻心。
（一）财政收入较低增长将会常态化
有关部门分析表明，我国税制结构以流转税为主体，第二产业是主要税源，财政收入受经济增长和物价特别是生产者价格指数（PPI）影响较大，具有随着经济高速增长和物价较快上涨而高速增长、随着经济减速和物价回落而加速放慢的特征。比如，2003－2007年，我国经济年均增长11.6%，通胀率较高，同期财政收入年均增长22.1%.2008年，受国际金融危机影响，我国经济比上年回落4.6个百分点，同期财政收入增幅则回落了12.9个百分点。据有关部门分析，在经济发展新常态下，我国财政收入增长将与国内生产总值现价增速大体同步，财政收入较低增长将常态化。换句话说，今后一个时期，我国财政收入年均两位数增长的时代可能一去难返了。同时，区域税收优惠政策过多，成为财政收入增长的不稳定因素。据有关部门介绍，目前，已出台实施的区域税收优惠政策共有30多项，正在申请待批的多达70项，几乎涵盖所有省份。考虑到营业税改征增值税的全面推进和增值税的彻底转型等减收因素，财政收入增速将进一步放缓。
（二）财政支出刚性增长将会常态化
理论研究表明，财政支出随着经济社会的发展进步呈刚性增长态势，这种态势不仅不会因为经济增长放缓而降低，反而会有更多的人和更多的方面需要政府提供公共服务，从而加剧财政收支紧张的趋势。今后一个时期，尽管我国经济发展将处于新常态，经济增速下了一个台阶，但财政面临的增支压力并未因此而减轻，财政收支矛盾实际上有加剧的趋势。比如，教育、科技、农业等法定性支出的增长要高于财政经常性收入等的增长，2013年全国财政安排的这类支出已经占到财政总支出的47.5%。同时，社保、国防等刚性支出需求较大，而且主动适应经济发展新常态，保障和改善民生、推动经济发展方式转变、支持城镇化健康发展，以及应对人口老龄化挑战等，都要求加大财政投入力度。如果再考虑到国家实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略等因素，财政支出的持续刚性增长将会常态化。
（三）政府债务风险加大
债务风险事关全局。近年来，我国宏观债务率出现迅速上升趋势。特别是地方政府性债务增长过快。同时，债务资金来源更为隐蔽，举债行为不规范和借债约束不强的现象比较严重。部分地方政府性债务偿债压力大，存在债务风险隐患。如果任由债务风险积累下去，势必会传导到金融等领域，引发系统性金融风险。特别是一些地方政府性债务过度依赖土地出让收入偿还，必然会加剧征地拆迁矛盾，容易引发社会风险。在当前房地产市场进入调整期的情况下，风险更容易暴露。此外，随着我国人口老龄化进程加快，如果不继续加大改革力度，从长期看，基本养老和医疗保险基金也存在收不抵支的风险。
三、依法加强新常态下的预算决算审查监督工作
（一）充分发挥人大作用，积极推动深化财税体制改革
财政改革和发展的经验表明，克服财政困难和风险的根本途径在于深化财税体制改革。只有深化财税体制改革，才能主动适应经济发展新常态，才能建立健全科学的财税体制和机制，才能有效消除产生财政风险的原因，防范出现全局性和颠覆性的风险，促进经济社会持续健康稳定发展。
中央政治局会议审议通过的深化财税体制改革总体方案，是党的十八届三中全会召开后，中央较早制定的具有重要意义的一个改革方案。方案明确了深化财税体制改革的思路原则、主要任务和时间安排，充分体现了中央对财税改革和财政工作的高度重视和殷切期望，是当前和今后一个时期财税改革和财政制度建设的行动指针。我们要按照张德江委员长在十二届全国人大常委会第十二次会议上讲话精神要求，切实把思想和行动统一到中央对形势的分析判断和对工作的总体部署上来，在全国人大常委会党组和机关党组的统一领导下，主动适应经济发展新常态，充分发挥人大的重要作用，积极推动全面深化财税体制改革，认真应对财政发展面临的新挑战，既勇于担当，不畏难、不缺位，又审时度势，不抢跑、不越位，扎实做好推动深化财税体制改革的有关工作，确保中央改革决策部署的顺利有序实施，为2016年基本完成深化财税体制改革重点工作和任务、2020年基本建立现代财政制度作出新的努力、新的贡献。
（二）坚持问题导向，依法加强预算决算审查监督具体工作
今年是新预算法实施的第一年。主动适应经济发展新常态，认真贯彻实施好新预算法，是全面深化改革和全面推进依法治国的一项重要任务。依法加强预算决算审查监督工作，在经济发展新常态下，必须坚持问题导向，认真研究和分析新常态下财政收支的新问题、新矛盾、新挑战，要敢于正视问题、化解矛盾、迎接挑战。当前，尤其是在依法推动完善政府预算体系、规范地方政府债务管理、建立跨年度预算平衡机制、完善财政转移支付制度、健全透明预算制度和硬化预算支出约束等问题上，要有敢于触及矛盾、推动解决问题的责任担当。同时，要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用法律、用制度引领和推进改革，在改革中不断完善预算法律制度。
（三）坚持法治思维，推动全面落实税收法定原则
在经济发展新常态下，财政收入增速放缓，财政收支矛盾加剧，坚持依法征税和坚决防止收过头税将成为新常态下财税工作面临的重要挑战，也是依法加强预算决算审查监督工作的重要任务。从依法征税和防止收过头税的源头看，从人大角度看，主动适应经济发展新常态，重点是要推动落实税收法定原则，解决好税收有“法律”可依的问题。党中央审议通过的贯彻落实税收法定原则的实施意见，明确了落实税收法定原则的时间表和路线图。根据全国人大常委会的有关决定，预算工委承担着起草和联系审议有关财税法律草案的具体职责。我们将举全委之力，将推动落实税收法定原则作为适应经济发展新常态的一项重要举措，主动作为，积极配合，为力争在2020年之前完成这一改革任务而努力奋斗。
