财政部预算法化解地方债风险三部曲：沿法治的道路前行

条法司是财政部内设专司法律事务的司局，重要职责之一就是牵头财政部法律制度建设，组织起草预算法、政府采购法等重要财政法律、行政法规、规章，审核各项财政规范性文件。在许大华司长带领下，分管司领导及有关处室同志团结奋斗、开拓进取，在预算法的起草和贯彻执行过程中，坚持现代国家治理理念、坚持从我国国情出发、坚持立法与改革决策相衔接、坚持原则性与可操作性相结合、坚持前瞻性与渐进性相结合，既坚守法律底线又积极运用法治思维灵活处理工作中的实际问题，通过修订起草预算法、贯彻执行预算法以法律手段化解地方债风险，成为依法行政、依法理财的典型范例。

沿法治的道路前行

——预算法化解地方债风险三部曲

阶段一：各方热议，观点对峙，地方债入法遇难题。

2012年7月6日，预算法修正案草案二审稿向社会公开征求意见。一时间，预算法二审稿成为社会公众尤其是财经界、法学界关注的热点，人大的法律意见征求系统热度直线攀升，最终在30天里，收到各方意见30多万条。其中，一个条款更是成为热点中的焦点，也成为各类媒体热议的话题。预算法二审稿第31条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这意味着对于社会各界广为关注的地方政府债务问题，二审稿在原法的基础上没有做任何的改动，地方政府发债的法律之门依然紧闭，而地方实际存在的债务是否合法依然不清晰。

彼时美国次贷危机尚未结束，欧债危机又浮出水面，希腊主权债务危机已蔓延到欧洲五国，全球金融动荡一波接一波。我国虽然不在风暴之中，但是地方政府债务问题仍然不可小觑。2011年审计署第35号全国政府性债务审计报告披露，截止2010年底，全国地方政府性债务余额已高达10.72万亿，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿，负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务4.01万亿。尽管审计报告提出，风险依然可控，但面对着巨额的债务规模，还是大大出乎人们的预料。在预算法有严格限制的情况下，还突现出数万亿的地方债，如何遏制住势头，怎么化解好风险，社会各界对预算法修改期待很大。

对于二审稿的一字未改，社会上出现泾渭分明的两种解读。反对举债者认为，目前的地方政府资产负债表不透明、信用透支无底线，地方自主发债的口子一旦打开，发展需求催生融资冲动，债务风险会加速膨胀，地方政府自主发债的时机还不成熟。赞同举债者则认为，二审稿的表述没有正视地方政府融资建设的现实需要，与其紧闭合法举债的前门，容忍其“走后门”，通过地方融资平台隐性负债，不如干脆“开前门”。如何妥善处理社会各界关于地方政府债务问题的意见和建议，成为预算法修改中最大一道难题，这也直接影响了预算法的审议进程，预算法的修改步伐再次慢了下来。

此后，审计报告再次显示，截止到2013年6月底，我国的地方政府债务规模已经达到了17.88万亿的规模，其中：政府负有偿还责任的债务已高达10.88万亿，负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务已7万亿。两年半增长近70%，数据一经公布，再次将地方债问题推向了风口浪尖。赞成者和反对者更是各执一词、相持不下。实际上双方的目标是一致的，只是路径不同。

阶段二：峰回路转，认识统一，地方债建立新机制。

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化预算改革提出了明确要求，并明确“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。

十八届三中全会为预算法修改指明了方向，赞成者也好，反对者也好，大家统一了认识，打开了思路，集思广益、相向而行。财税改革总体方案、预算法修正案、国务院关于深化预算管理制度的决定和国务院关于加强地方政府性债务管理的意见四部重要的法律和政策文件草案，同步构想、同步起草、相互协调、共同推进，提出了地方债管理的新机制，也形成了现在的预算法第35条，在对地方政府债务的发行主体、方式、规模、用途、风险控制、法律责任等多个方面严格控制的基础上，从法律上解决了地方政府债务可否借、借多少、怎么借、怎么管、怎么还的问题，将地方政府融资曝露在阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制——人大定规模、国务院有管控、地方有权责、社会有监督。

自此，从2015年1月1日新预算法实施之日起，地方政府就将通过规范的地方政府债券的方式来举债融资，地方政府债务在法律层面的问题有了各方均能满意的答案。

阶段三：形势严峻，积极应对，依法化解存量债。

2015年3月，全国人大审议通过了2015年度预算案，预算法平稳运行。2015年审计署审计工作报告显示，在重点抽查的9个省本级、9个省会城市本级和9个县，2014年底政府负有偿还责任的债务余额较2013年6月底时增加了46%。显然，存量债务负担较之前仍在大幅增加，在新法确定了地方政府举债开前门、堵后门的情况下，仅靠新发行的地方政府债券额度，不可能一次性替代10多万亿的存量债，而地方政府又不可能像以前一样随时举新债还旧债，地方政府存量债务违约可能成为现实。尤其在经济下行压力增大，财政收入增长放缓的局面下，如何既贯彻执行好新预算法，确保法律执行的严肃性，又妥善化解好存量债务，防止出现区域性、系统性风险，成为亟待解决的难题。

办法总比困难多，立法法关于法不溯及既往的原则在解决存量债问题上被派上了大用场。按此原则，以新预算法实施日期为界，2015年1月1日以后新举借债务按新法执行，2014年12月31日前形成的存量债务按老债老办法的思路予以解决，即可以通过合同展期等债务重组方式拉长还款期限，或通过规范的政府债券逐步实现置换。对于已经签订的银行贷款或授信协议的项目工程，只要是在新法施行之前，则可以继续在原有的贷款协议或授信额度内继续执行，但不得突破原协议的金额。这实际上形成了一个地方政府存量债务解决的过渡期，为避免出现经济的断崖式下落提供了宝贵的时间，也为适应经济新常态、推进各项改革转型留出了空间。

地方债是好工具，用好了可以保稳定、促发展，用不好也会出问题、留后患，经过这一波三折，各有关方面齐心合力将发债权关进了制度的笼子，并找到了在法律框架下灵活处理旧债的有效办法。今后地方政府债务的借、用、管、还，将会在法治的轨道上有序前行。