最高人民法院行政审判庭阎巍：不让官与民的天平在这里失衡

他是一名具有行政法学博士后经历并获得中国社会科学院副研究员职称的年轻法官。在最高法院行政庭工作的短短的5年间内[ 2008年6月至2009年6月在海淀区人民法院锻炼。]，他曾6次获得表彰，并参与了《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等三部支撑行政审判制度的重要法律文件的起草、修改工作。作为一名从事行政审判工作的法官，在他“白加黑五加二”的工作轨迹里，心中坚守的是一个“不让官与民的天平在这里失衡”的梦想。他就是本文的主人公——阎巍。

（一）

2015年对于行政审判来说，是划时代的一年。随着新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》于5月1日正式施行，我国民告官的制度正式跨入2.0时代。作为直接参与这两部法典起草、修改工作的最高人民法院行政庭法官阎巍，脸上绽放出了欣慰的笑容。

（图：2014年11月1日人民大会堂《行政诉讼法（修订稿）》新闻发布会现场）

2009年，是阎巍结束在海淀区人民法院的锻炼回到最高法院的一年，也恰好是我国《行政诉讼法》颁布实施的20周年。20年来，随着我国改革开放步伐的不断深入和经济社会的不断发展，《行政诉讼法》的修改工作亦进入了国家立法的议事日程。全国人大授权最高法院承担《行政诉讼法修改稿（人民法院建议稿）》的起草工作。阎巍于2010年被抽调进入了最高法院行政诉讼法修改起草小组，成为五人小组中最年轻的一名成员。当时，只有31岁的他心里十分清楚，从事这项工作绝不是一份荣耀，而是党组织的一份信任，是国家和人民的一份重托。

从某种意义讲，《行政诉讼法》是一部为老百姓请愿的法。那么，行政诉讼法的修改就应当广泛听取人民群众的意见。在《行政诉讼法修改稿（人民法院建议稿）》的起草过程中，起草小组就行政诉讼法修改过程中涉及到的法律适用、诉讼程序、执行问题、证据规则等，开展了广泛深入的调研。作为起草小组的成员，阎巍先后组织、参加了全国人大、各级法院、各级检察院、各政府部门、律师界代表、学术界代表等各方面人员召开的诉讼法修改理论研讨会、座谈会十余次，累计制作了二十万余字的会议记录。在这些会议当中，最难忘的还是要数同全国人大法工委的交流了。

受我国目前“部门立法”模式的影响，长期从事这项工作的全国人大法工委的同志们，普遍习惯性的认为凡是参与立法的部门，都有极强的部门本位主义，用他们的话说就是“揽权塞责，趋利避险”。加之法院在人们心目中的强势印象，在本次行政诉讼法的修改过程中，他们对于人民法院行政诉讼法修改小组及其关于提升行政审判地位、改进行政审判方式所提相关意见持有的防范心理就可想而知了。然而，由于我国现行司法管辖区域与行政管理区域完全一致，行政诉讼的被告不是在人财物方面制约法院的当地政府，就是其所属主管部门，这种格局为行政机关干预行政审判大开了方便之门。这样的司法大环境已经逐渐使行政审判工作面临绝境。因此，提升行政审判的地位，改进行政审判方式恰恰是本次修改应当重点考虑的问题。为了弥合双方的对立，求得立法部门的理解，阎巍陪同人大法工委相关同志多次赴北京、河南、山东、湖南、广东等省份实地开展调研，用事实说话。在整个调研活动即将结束时，他语重心长的一席话给人们留下了深刻的印象：由于体制、机制问题，在行政诉讼案件的审理过程中，地方政府借助党委会议、案件协调平台、两会投票、人财物施压等隐蔽手段干预行政审判的方法大行其道。要求法院不能受理某类案件或向其汇报案件处理情况的直接干预亦不罕见。就在行政诉讼法实施二十多年后的今天，仍然有被告嫌法官级别低不愿意出庭应诉，甚至是对法官打击报复，致使其家破人亡的情况存在。从全国范围来看，行政机关败诉率自2000年以来一路走低，由30%持续滑落至不足10%，有的地方甚至行政机关零败诉。与此相对，行政案件上诉率持续攀升至70%，有的地方甚至一审行政案件全部上诉。而由于缺乏必要的制裁手段，即使法院顶住压力依法判决，也难以执行。不仅如此，不少法院热衷办理行政机关申请执行行政行为的非诉案件，被老百姓讥讽为地方政府的“狗腿子”……由于行政审判的体制、地位与其从事工作的内容极不相称，行政诉讼实际已经很难正常运转，人民群众对此强烈不满。如果不采取改革措施，修复受到严重损害的司法公信力和干群关系，不仅行政诉讼制度会彻底失灵，而且广大人民群众建设社会主义法治道路的信心和决心也会动摇，我们决不能让官与民的天平在我们这里失衡啊！这一席话，深深的震撼了在场的来自全国人大法工委的同志，结合多日来实际调研了解到的情况，他们开始意识到，行政审判要求依法独立行使审判权，要求强化判决和执行的力度，绝非为了一己私利，而是站在党和国家命运的高度进行思考的结果。此次调研之后，人大的同志不仅再也没有将法院看成是“头上长角、身上长刺”不可一世的怪物，而且深深的意识到法院工作的艰巨与艰辛，在整个诉讼法修改过程中都认真听取法院的建议，并将其中多数落实在了最终的修改稿中。

通过上述调研活动，阎巍意识到，行政审判事业面临的问题有很多，然而最严重的恐怕还是没有能够得到最广大人民群众最广泛的理解与支持。由此，为了让行政审判工作走出法院大门，让从事这项工作的年轻法官们能够更深切的了解人民群众的所思、所想、所盼，从而更有力地推动行政诉讼立法工作的开展，作为行政庭党支部青年、妇女委员和团支部书记，他在最高法院率先组织了“青年法官下基层”系列活动和“行政庭青年法官与人大代表联动机制”活动。通过走访各地基层法院、社区代表、人大代表、政协委员，不仅加强了行政庭法官对基层行政审判工作和行政执法情况的了解，使法官们有了深厚的群众感情和使命感。同时也使社会各界对行政审判工作在深度和广度上有了全方位的认识。更重要的是，在这一过程中，法官们听到了社会各界对行政诉讼法和司法解释进行修改的强烈呼声和意愿，为行政诉讼法的修改，收集到了十分珍贵的第一手资料。而各界群众也开始不遗余力地用力所能及的方式宣传、支持行政诉讼法立法工作的开展。

（图：2013年9月9日最高法院行政庭“青年法官下基层”系列活动之走进东城街道活动现场）

由于影响面的不断扩大，上述活动引起了有关领导的高度重视，并做出了重要批示。周强院长批示：“这是一个创新。望长期坚持并积累经验。”全国人大常委会副秘书长何晔晖批示：“此次最高法院青年法官与人大代表联动机制的建立，即是做好新时期人民法院工作的一个创新，同时也是对充分发挥代表作用、进一步改进和加强代表工作的新探索。”《人民法院报》2014年3月5日头版报道了行政庭法官与全国人大代表的结对活动。行政庭团支部也于同年被评为2014年度“中央国家机关最具活力团支部”。而在此之前，阎巍于2013年被选举为最高人民法院团委副书记。

（图：2014年3月4日最高法院行政庭“青年法官与人大代表互动机制”启动仪式现场，周强院长、江必新副院长、何晔晖副秘书长出席会议并发表重要指示。）

（二）

所谓他山之石可以攻玉，为使我国行政诉讼法的修改工作能够充分借鉴世界先进国家的经验，2013年，阎巍跟随有关领导对德法两国行政法院、国会、司法部等机构进行了为期两周的考察。出发前，阎巍以我国行政诉讼法修改为出发点，在充分查阅拟访问国家行政诉讼制度有关资料的基础上，具体拟定了考察期间所要解决的问题和针对不同主体的具体的提问方案，制作了三千余字的书面访问计划。充分细致的准备最终获得了丰厚的回报，考察团不仅在出访期间了解了许多以前未曾了解或知之不多的知识，还纠正了国内很多长期以讹传讹的错误认识。在考察团对最后一站法国最高行政法院的访问结束时，法国最高行政法院院长鲁维称赞道：“你们是我见过的水平最高、最认真的考察团。你们的提问如此精准，充分展示了中国同行行政法学理论的高水平。我非常愿意同这样的团队合作，我会在任何你们需要的时候，以你们需要的方式提供帮助。”

（图：考察团与法国最高行政法院院长鲁维合影。）

回国后，阎巍心中掀起的阵阵波澜久久不能平静。他知道，行政诉讼法是一个国家民主与法治建设的晴雨表，这部法律制定的好坏，将直接影响到一个国家政治生态领域的软实力。将我国行政诉讼法修改得更加完善，使我国这样一个有着两千多年封建专制统治传统的国家，能够在本世纪跻身于世界民主法治国家的先列，这是党和人民的期待。而作为这次国家行政诉讼法修改的直接参与者，仅有“先天下之忧而忧”的精神是远远不够的，必须有“工欲善其事，必先利其器”的具体行动。眼下最需要的利器就是拿出修改行政诉讼法所需的强有力的理论支撑和实践依据。没有过硬理论依据和实践依据的支持，所修改的法律就会像建立在沙滩上的城堡，当潮水袭来时，城堡下面的沙子就会顺水而去，沙子上面的城堡亦将顷刻颠倒。

在这一段时间里，阎巍结合自己的办案实际，潜心撰写并在国家核心期刊《法学家》、《法律适用》、《行政执法与行政审判》等刊物上发表了《德、法行政诉讼制度考察报告》、《行政诉讼调解制度研究》、《论行政诉讼禁止判决》、《论我国行政诉讼举证责任的重构》、《论行政合同的若干理论问题》、《国有土地拍卖过程中拍卖公告的可诉性问题》、《论中国法律传统与审判实际工作的结合》、《国有土地拍卖公告及与之相关的拍卖行为属于行政行为还是民事行为》、《从“陈爱华”案看我国规范性文件的审查》等学术论文十余篇。并具体负责了前最高法院院长王胜俊主编的司法改革从书《行政法与行政诉讼法》第三章“营造有利司法环境，充分发挥行政审判职能”部分、江必新副院长《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》、《行政诉讼法讲座》等书籍中关于“行政诉讼证据”、“行政诉讼再审程序”等部分以及最高人民法院行政庭《行政诉讼法适用》等书籍的编写工作。

同时，为了进一步夯实行政诉讼法修改的理论基础，阎巍于2012年申请到了中国法学会青年特别资助项目《行政诉讼法修改过程中证据若干问题研究》的课题，并于2013年顺利结项。此外，在行政诉讼法修改期间，他还参加了国家社科基金青年项目《法国宪法监督机制实效化路径研究》、国家社科基金《医患纠纷的成因和解决方案》、山西省高校哲学社会科学课题《大数据视野下个人信息保护与利用的平衡机制研究》等多项国家及省部级课题研究，以及建设部《城市房地产管理法》、国家食药监总局《药品监督管理法》等重大国家行政法规的修改工作。

除理论研究之外，阎巍还充分利用负责编辑《中国行政审判案例》的有利条件，从全国各地基层人民法院推荐上来的累计三千余篇审判案例中，努力寻找行政诉讼法修改的实践支持。在此基础上，他从全国各级法院上报的3000余篇行政审判案例中筛选、修改了其中的400余篇优秀案例编入《中国行政审判案例》一书，作为最高法院正式对外公开的案例。其中，编辑推荐的《鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务局管理盐业行政处罚案》、《内蒙古秋实房地产开发有限公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案》分别入选最高人民法院第5号和第21号指导案例，而其在已颁行案例基础上编订的《行政审判办案指南》已成为各级行政审判部门执法办案的主要依据之一。

（三）

《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日正式施行了。与《行政诉讼法》同日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》也由最高人民法院正式公布。当人们翘首以待最高人民法院公布《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的时候，参与起草、修改这部规则的阎巍，此时正在灯下为这部规则的正式公布挥毫泼墨，呕心沥血。

阎巍不敢有丝毫的懈怠，因为他知道作为一名中国共产党党员，距离党的要求还有很大差距。作为一名共和国的法官，与全国法官的前辈和楷模们相比，还做得还远远不够。但是，披上法袍就要寻找公正，决不让官与民的天平在这里失衡的信念已经在阎巍的血液里热烈燃烧着。