国家铁路局党组成员、副局长 傅选义
十八大以来，党中央协调推进“四个全面”战略部署，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”指明了方向，奠定了基础。规范行政审批行为，改进行政审批工作，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，对于推进“四个全面”战略具有十分重要的意义和作用。国家铁路局承担铁路行政许可、铁路市场监管等职能职责，必须贯彻落实好中央有关规范行政审批行为、改进行政审批工作和加强市场监管的精神和要求，正确高效履行职责，积极推进铁路健康发展。
一、深刻领会精神要求，不断提高思想认识
2013年党中央国务院作出了铁路实行政企分开管理体制改革的重大决策。加强铁路市场监管是国家铁路局的重要职责。行政审批是实施市场监管的重要手段。不断规范行政审批行为，改进行政审批工作，切实加强铁路市场监管，首先要深刻认识其重要意义，进一步增强工作的自觉性和主动性。
一是规范行政审批加强市场监管是适应新常态、释放经济社会发展活力的客观需要。近年来，我国经济社会发展出现了很多新情况，中央概括为进入新常态。习近平总书记在阐述新常态的特征以及新常态给中国带来新的发展机遇中指出，“政府大力简政放权，市场活力进一步释放”，由于改革了企业登记制度，2014年前三季度全国新增企业数量较2013年增长60%以上。政府在新常态下推动经济社会发展，不能主要依靠投资，而是要推进改革，彻底革除束缚经济社会发展的体制机制弊端，激发市场社会活力，营造公平竞争环境。
我国社会主义市场经济体制还不完善，政府与企业、市场、社会的关系还没有完全理顺。过多的行政审批对于充分发挥市场作用是一大障碍，会扭曲市场运作规律。解决问题的关键，在于适应社会主义市场经济的内在要求和运行特点，也就是十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”。推进行政审批制度改革，着力解决市场体系不完善、政府干预过多问题；加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵，着力解决监管不到位的问题，充分发挥“两个作用”，促进经济社会充满活力、富有效率、健康发展。
二是规范行政审批加强市场监管是坚持依法行政、建设法治政府的内在要求。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重要决定，将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务之一，明确提出“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”法治政府建设目标，要求“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”，这是对政府行政行为的严格框范。习近平总书记指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律”。
依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法治国精神在行政审批和市场监管层面，有两个方面含义。一方面，建设法治政府的核心是促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。所有行政行为都要于法有据，依法为行政权力的设定和行使规定清晰的边界，坚持“法无授权不可为”的原则。另一方面，法律的生命力在于实施，如果有了法律而不实施或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，法律也就形同虚设了。依法行政要坚持严格执法，落实“法定职责必须为”的要求。以依法审批、公开公正、便民高效、严格问责的要求规范行政审批，以严格执法、违法必究、规范秩序的要求加强市场监管，促进法治政府的建设。
三是规范行政审批和市场监管是预防治理腐败、实现廉洁从政的重要举措。十八大以来反腐败工作取得了举世瞩目的成就，也得到了社会各界的认同。习近平总书记在廉政工作会议上指出，反腐败斗争形势依然严峻复杂，还没有取得压倒性胜利，党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上，从“不敢腐”到“不能腐”、“不想腐”的任务还十分繁重；要做到“不能腐”、“不想腐”，就要把权利关进制度的笼子里。党中央深入推进全面从严治党，继党的群众路线教育实践活动，开展“三严三实”专题教育，进一步加强党的思想政治建设和作风建设。其中，严以用权是“三严三实”的重要内容，也是践行“三严三实”要求的关键环节。严以用权，就是要坚持用权为民，按规则、制度行使权力，把权力关进制度的笼子，任何时候都不搞特权、不以权谋私。
行政审批和市场监管具有权力集中的特点，如程序不透明、监督不到位，将造成自由裁量权过大，加之利益驱动，成为滋生腐败的温床。大量的腐败案件也反映了这一问题，利用手中行政权力，权钱交易、以权谋私，最终走上了犯罪道路。行政权力的关键是自由裁量权，把权力关进笼子，就要建立程序严密、制约有效的权力运行机制，就是要接受群众监督。按照“严以用权”要求规范行政审批和市场监管，既是对广大干部政治上的关心，也是从源头上预防和治理腐败的治本之策。
二、规范行政审批行为，改进行政审批工作
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”。新一届政府将职能转变、简政放权作为开门第一件大事，作出全面安排部署。国家铁路局认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署, 深化行政审批制度改革, 推进简政放权,规范和改进行政审批工作，不断提高服务水平，最大限度释放市场活力。
一是大幅减少铁路行政审批事项。铁路政企分开管理体制改革以来，国家铁路局对原铁道部行政审批事项进行了全面清理和分类研究处理，对社会投资者有积极性，市场机制能有效发挥作用的事项，坚决不再搞行政审批；对企业运输生产过程中的微观事项由企业负责审查把关；全面清理原铁道部对部属企业实施的非行政许可审批项目。目前，原铁道部25 项行政审批事项, 已减至6 项，都是直接关系公众生命财产安全或社会公共利益的事项。非行政许可审批事项已全部取消。对已取消的铁路行政审批项目，不折不扣地落实企业自主经营管理权责，不在贯彻执行中打折扣、做选择、搞变通。
二是规范行政许可审批管理。对依法保留的行政审批项目严格规范管理，推进制度建设。成立了行政许可管理委员会,统筹协调铁路行政审批改革有关事项, 制定发布了《国家铁路局行政许可实施程序规定》和《国家铁路局行政许可内部工作流程》。进一步制定完善相关行政许可办法、实施细则以及审查工作细则。实行行政许可廉政风险防控机制，编制了《国家铁路局行政许可廉政风险防控手册》，强化对受理和审查行为的监督制约。
三是服务企业提高办理效率。国家铁路局实行“一个窗口对外”办理行政许可，在政府网站设立行政许可专栏，提供许可服务指南，公开审批事项、依据、条件、程序、办理时限、结果等信息，实行网上预约办理许可。在采取和落实责任措施的前提下，努力为企业提供服务保障，及时研究办理了中国铁路总公司急需采购设备和北京S2线动车组维修等多项行政许可；对新开通高铁急需的动车组司机单独安排考试；主动服务既有铁路运输企业申领许可证件，开辟绿色通道，积极实践“顾全大局、服务企业”的履职宗旨。
四是不断深化行政审批改革。在前期简政放权的基础上，对依法保留的行政许可事项，进一步研究精简铁路机车车辆设计制造维修进口许可和铁路运输基础设备生产企业的审批目录，激发市场活力。对取消审批的事项，严禁以备案、登记、监制、认定、审定、审核等形式搞变相审批；严禁在部门规章和规范性文件中设定或变相设定行政审批；严禁在公开的行政审批项目目录之外实施其他行政审批；坚决杜绝随意新设、边减边增、明减暗增等问题。加强对相关规范性文件的合法性审查，严格杜绝上述问题的发生。调整完善政府网站行政许可专栏，进一步细化行政许可公开事项，推动网上办理行政许可，方便许可申请，为推动铁路投融资体制改革支持引导社会资本投资建设经营铁路创造良好政策环境。
三、探索实践开拓创新，加强铁路市场监管
习近平总书记指出，经过20多年实践，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但仍存在不少问题，主要是市场秩序不规范、市场规则不统一、市场竞争不充分等等，这些问题不解决好，完善的社会主义市场经济体制是难以形成的。铁路运输市场同样存在这些问题，甚至更为突出、更为严重，特别是政府和市场的关系亟待理顺。铁路管理体制实行政企分开改革，在铁路市场监管方面，具有很强的挑战性和开创性。从建立健全铁路市场监管体系的设计，到监管内容、方式、途径、手段的完善，都需要进行深入的学习研究探索创新。
一是规范铁路运输市场准入制度。市场准入制度是国家对市场主体资格的确定、审核、认可制定和实行的法律制度，是国家对市场经济活动基本的、初始的管理制度。实行市场准入制度的目的就是营造公开、公平、公正的市场竞争环境，集聚更多资源参与经济活动，培育和规范市场主体，促进经济持续健康发展。2004年，国务院第412号令设定了铁路运输企业准入许可，但在政企合一的原铁道部时期，一直没有出台许可办法，存在运输市场准入规则不公开不透明的问题，不利于社会资本投资参与铁路建设经营。近年来，国务院实施了铁路投融资体制改革等一系列加快铁路建设发展的重大举措，铁路投资主体呈现多元化态势。无论是从贯彻落实铁路投融资体制改革精神方面，还是从落实国务院规范行政许可的要求、国家铁路局依法履职方面，都迫切需要制定出台铁路运输企业准入制度。同时，铁路运输直接关系社会公共利益和公众生命财产安全。从事铁路运输经营的企业，必须具备相应的安全保障能力、运输管理能力、持续经营能力和经济实力，特别是高铁运输，对安全管理、服务质量的要求更高，需要通过统一规范的准入许可审查确保新进入企业具备相应的能力和条件，以保障铁路运输安全，维护社会公共利益。
国家铁路局把制定铁路运输企业准入许可相关办法，作为贯彻落实铁路投融资体制改革和行政审批制度改革要求的重要措施，旨在为各类社会资本参与铁路建设经营提供公开、公平、公正的运输市场准入条件，保障投资者的合法权益，鼓励社会资本投资建设铁路，进一步促进铁路运输市场开放，保障运输安全。铁路运输企业准入许可办法及其实施细则的出台，为推进铁路投融资体制改革、放开搞活铁路运输市场，作出了相关制度安排。
二是界定铁路运输市场监管内容。国外铁路市场监管方面，各国监管体系各有特点，在运输市场监管内容上各有侧重，主要内容包括市场准入、线路能力分配和利用、清算标准、运价，以及运输服务、企业间纠纷的处理等。我国铁路运输市场监管，需要结合国情路情深入研究。铁路运输市场监管的最终目的是吸引社会资本投资建设经营铁路，促进铁路发展；总体原则是开放市场、激发活力、有序竞争，在保障国家和社会公众利益的前提下，维护企业的合法权益；基本方法是，政策引导，依法行政，严格监管，营造良好市场环境。主要内容除了市场准入外，还包括制定完善规范市场秩序的政策措施和相关标准，为企业投资经营创造良好的政策环境；鼓励企业间铁路线路相互开放，互联互通，提高线路利用率，促进扩大铁路运输市场竞争；督促企业优先完成国家指令性运输和抢险救灾人员、物资的运输，履行铁路公益性运输等普遍性服务义务；督导企业按照国家和行业服务标准，向社会提供安全、方便、快捷的运输服务，保障社会公众的合法权益；监督企业按照规定的价格定价规则开展运输经营活动，开展正当有序的市场竞争等。
三是建立铁路运输市场监管体系。加快立法工作，完善制度措施，建立健全监管办法和市场规则，明确监管内容、监管程序、监管主体等，使监管有法规可依据，有程序可遵循，有主体可执行。加强事中事后监管，对企业的市场行为特别是在互联互通、服务质量、公益性运输、运输价格等方面进行重点监管，构建监管指标体系，动态监测变化趋势，鼓励社会监督，处理相关投诉举报，查处违法违规行为。运用信息技术手段，加快建设监管数据库、监管信息平台、动态监测预警平台等，为建立市场信用体系、更好地开展市场监管提供技术支持。依法探索购买服务等方式，吸收社会力量参与市场监管工作，发挥社会组织和专业机构作用，增强监管力量，拓展监管途径，建立“企业自律、政府监管、社会参与”的铁路运输市场监管新格局。
