湖南益阳“四位一体”村级治理的探索与实践

在提交村民议事会之前， 湖南益阳赫山区会龙山街道办事处沙河村议题审查小组对绿健蔬菜大棚青苗补偿有关议题进行预审。

4月10日，湖南省桃江县一个叫田家冲的村子里，村民议事会的20多位成员聚在一起，就村里两条水渠的改造热烈讨论，最后决定采用每米85元的改造标准，资金不足部分由村民共筹。村支书王帅保说：“放在以前，要由村民自筹资金的村级基础设施建设，多半意见不统一，搞不成功。有了‘四位一体’，这几年村里各项工作都顺风顺水了。”

2012年来，湖南省益阳市在全市1783个行政村陆续建立了“四位一体”的村级基层治理模式，即以村级基层党组织为领导核心、村民议事会（受村民会议、村民代表会议委托）为议事决策机构、村民委员会为村级自治事务执行机构、村务监督委员会为监督机构，实现村级社会事务管理中权力的制约和协调，有效提升了村民自治能力，农村经济社会发展面貌焕然一新。

民主“回归”提升村民自治

近年来，农村经济结构和社会结构发生了深刻变化，村干部对公共资源的分配权、处理权越来越大，村务监督难以真正发挥作用。另一方面，在村级公共事务的民主决策中，许多本应由村民（代表）会议决策的事项最终由村支两委说了算。双重原因一叠加，致使村干部一言堂、村民不愿参与村级事务等现象一再出现，越级上访不断发生。

而在近年有过两次村镇合并的益阳市，农村情况更为复杂，一些村干部即便是真心实意想为村民办好事，也常常感到“费力不讨好”。同时作为一个劳务输出大市，村民（代表）会议召集存在客观困难，“人都喊不拢”。

2012年，在充分调查和多村试点的基础上，益阳市委、市政府出台了一整套“四位一体”农村基层治理办法。在以村级基层党组织为领导核心、以村民委员会为村民自治管理机构的基础上，整合村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民理财小组、党风督查员等已有村级治理力量，组建村民议事会和村务监督委员会，其中村民议事会是村民议事决策机构、村务监督委员会是监督机构。

在推进“四位一体”过程中，益阳市明确把选举产生高素质的成员作为基础。具体操作中，在坚持村党组织和村民委员会按照有关规定进行选举的同时，通过“一定一推一选一公布”的办法，产生村民议事会和村务监督委员会成员。“一定”就是由村民代表会议确定机构成员名额及产生办法。“一推”就是由各村民小组召开户主参加的村民议事会成员候选人推荐会，同时由村支部推荐村务监督委员会成员候选人。“一选”就是由村民代表会议选举产生村民议事会和村务监督委员会成员，二者成员不交叉。“一公布”就是经选举产生的村民议事会成员和监督委员会成员向群众公布。

“四位一体”带来和谐发展

推行之初，也有一些村干部不理解，有抵触情绪：村干部办件事，还要村民议事会来定，艘公多了打烂船，我们怎么开展工作？很多村民认为这是换汤不换药，起不了什么作用。

有没有效果，只有试过才知道。村干部和村民的思想，逐渐在实践中得到转变。

“‘四位一体’搞不搞，还真是两个样。”资阳区沙头镇忠义村村支书曾利民说，前几年，村里调整低保，指标在村干部手上，“上面打了招呼的不好意思不给，不按政策给又交不了村民的差，怎么办都是错，闹了不少矛盾。”

实行“四位一体”后，低保又一次成为忠义村的议题。去年5月份的一次村民议事会前，村干部、村民小组组长、议事会成员共同定下了78个低保户候选，再在村民议事会上现场筛选出56户向上申报，村民心服口服。“这一次调低保，没有一个人说村干部办不好事的，没有一个人去上访。”两次低保调整，曾利民从“闹心”变得“舒心”。

曾利民说：“村里的许多事，说起来只有芝麻大，但公正不公正，群众都看得见。把最终的决策权交给村民议事会，村干部少了嫌疑，更容易赢得群众信任，干起事来底气就足了。”这几年忠义村干群齐心，修水利、通公路，发展特色产业，新农村建设红红火火。

村民议事会决策的另一个好处是落实起来快。

2012年，一家企业想通过土地流转承租赫山区八字哨镇观音阁村的1000多亩农田建农产品基地，但这1000亩农田中有112座坟地，让投资商望而却步。村民既希望项目落户，又不愿意动迁祖坟，怎么办？

当年5月4日，村民议事会商议此事，全票通过了迁坟和公墓建设的决定和实施方案。一散会，议事会成员就回到各自的村民小组自发当起了宣讲员。村支两委和议事会、监督委员会成员带头迁坟，村民再没有二话。经过将近3月，建成了益阳市首个农村公墓，迁坟工作顺利完成。村支书感叹，自己完成了一件原认为不可能完成的任务。这件事在赫山区三级干部大会传开后，许多村的支书争相请求，希望尽快在本村实施“四位一体”。

如今，“四位一体”村级治理在益阳市1783个村实现全覆盖。据统计，2012年以来，全市行政村村民议事会、村务监督委员会共对38570项村级重大事项进行审议、监督，议决36180件，否决不合理事项2390件，目前实施完成32400件，群众满意率达97.2%；全市184个软弱涣散的村党组织全部实现晋位升级。

党组织主心骨作用更加凸现

“四位一体”在益阳农村基层群众自治中呈现的活力，关键在于党组织的领导核心作用得到发挥。赫山区沧水铺镇龙会寺村支书徐立军说：“进步不进步，群众看干部。村支部的龙头带动能力强，全村才能拧成一股绳求发展。”

龙会寺村前几年还是一个软弱涣散村，村级班子不管事，形同虚设；村里矛盾纠纷多，群众上访不断。徐立军上任后，第一件事就是带领全村党员重温入党誓词，学习党章，让大家不忘信念，牢记宗旨。党员干部的精气神上来了，“四位一体”的机制才能真正运行。针对村里遗留问题多、人心涣散的现状，徐立军组织支部成员和党员骨干分子，每月研究解决一个群众意见集中的问题，推动“四位一体”良性运转。在村支部的主导下，龙会寺村先后建立完善了村干部值班听取群众意见制度、信访台账制度、村级财务和重大事项公开制度等等，基本实现了村里的矛盾在村里化解、组里的矛盾在组里化解，村支部在群众中真正树立起了威信。

“村党支部是大齿轮，村委、村议事会、村监委是小齿轮，只有四个齿轮完全咬合，系统才能正常运行。做到了，就能集中力量发展经济，村民就受益了。”徐立军如是说。

在这一进程中，强化村支部的组织纪律约束和外部机制监督，是村支部在“四位一体”运行中发挥核心作用的保障。

资阳区迎风桥镇鲜鱼塘村原来没有村级办公场地，2014年村支部提出议案后，村民议事会同意通过，并把建设方案向全村村民张榜公布。这个方案很详细，外墙要用的瓷砖精确到了块、屋内要粉刷的面积精确到了平方米以下。施工的全过程，还有村务监督委员会成员跟进。但问题还是出现了，监委会成员发现，采购单上的铝合金门窗报价略显偏高，就向村支书反映。一查，原来是负责采购的同志选用了一个名牌产品。经过再次研究，改用了另外一款质量相近价格不高的产品。群众都说，这样的村支部我们信得过。

“四位一体”使村党组织从过去事无巨细的直接管理中解放出来，将大量时间和精力用在想大事、定方向、管规则、重引导、强监督和抓好党的自身建设上，村党组织在广大农村党员群众中更具动员力。

安化县乐安镇文石村是个山区村，交通不便，想修路，需要村民自筹的资金却收不上来。“四位一体”机制建立起来后，群众看到了干部作风的变化，看到了村支部实打实为村民办事，集资修路的方案重新启动后，很快收齐了自筹部分，工程建设顺利推进。支部书记蒋竹文感叹：“过去我们支部一天到晚都在忙，还费力不讨好。现在有‘四位一体’，党支部意图和群众意愿结合更紧密，干部轻松了，村上的决策执行起来也顺当了，老百姓对支部更加信任了。”