积极推广运用政府和社会资本合作模式

推广运用PPP模式既可以解决地方债务过重导致地方财政支出压力巨大的问题，又可以解决政府短期负债能力约束与国民经济发展长期目标的矛盾。

党的十八大提出,要让市场在资源配置中发挥决定性作用。国务院多次强调，积极推广运用政府和社会资本合作（简称PPP）模式，让政府和社会资本为建设基础设施及提供公共服务而建立长期合作关系，通过有效的市场竞争达到资源合理配置，以实现更高的公共产品供给效率和质量。

在当前经济发展新常态下，积极推广运用PPP模式不仅是投融资模式的改变，更是倒逼政府职能转变、发挥市场配置资源决定性作用，提高公共服务质量和效率的体制变革，也是建立现代财政制度的现实路径。

巧借市场力量，运用PPP模式撬动社会资本提供更多更好的公共产品和服务

随着城镇化的推进和经济社会的发展，人民群众对政府公共服务提出了更多更高的需求。目前浙江城镇化率达到64%，但与发达国家80%的平均水平仍有明显差距，还需要大量的基础设施和公共服务建设。与此同时，社会存量资本有大量的投资需求。在经济新常态下，经济增速换挡回落，财政收入增长放缓，以前单纯依靠政府主导推进基础设施建设提供公共服务的模式已经不适应发展的需求。PPP模式下，政府通过和社会资本合作，让社会资本参与基础设施建设和运营，并引入社会资本的管理效率和技术优势，既增加了公共服务数量，又提高了公共服务的产出水平，即在同等产出质量下付出更低的成本或在同等水平下提供更高质量的产品或服务。

因此，各地要积极运用PPP模式，有效吸引社会资本参与基础设施建设。同时创新投资、管理、运营相结合的管理思路与机制，引入社会资本的管理效率和技术优势，提高公共服务的质量和效益。

财政体制改革是十八届三中全会改革中重要的组成部分。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》和《关于实行中期财政规划管理的意见》明确，完善政府预算体系，改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理，与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。PPP项目是长期的合作项目，政府需要为基础设施和公共服务付费或提供补贴的，政府都应该在中长期预算中做出安排，才能真正具有预算约束力。而政府对PPP项目能够做多少，政府付费或财政补贴到什么程度，都需要统筹当前与长远，并进行预算总盘子跨年度平衡测算。

因此，推广运用PPP模式是深化浙江财政体制改革、建立现代公共财政体制和预算管理体制的重要内容，要通过建立跨年度预算平衡机制，加强中长期财政规划管理，进一步强化PPP项目的预算监督约束，将PPP项目财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，在中长期财政规划中予以统筹考虑，并按照相关要求，逐步将项目的政府补贴与政府资本投入、土地使用以及配套设施等进行全面有效管理。

完善政府融资举债机制，加强地方政府债务管理

从深化财政体制改革到新预算法允许地方政府发债，再到国务院对地方政府债务融资的规定，地方政府债务分类管理的思路已经非常清晰。新预算法允许地方政府在满足主体、用途、规模、方式和风险等五个方面限制的情况下进行发债，从法律上解决了地方政府债怎么借、怎么管和怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制。国务院《关于加强地方政府债务管理的意见》要求，应加强政府债务甄别，引入PPP模式来盘活资金，减轻政府公共财政举债压力。可见，PPP模式是赋予地方政府发债权之外开辟的又一条重要融资渠道。当前，地方债务形势严峻且面临偿债高峰，地方经济社会也承受经济转型的阵痛，推广运用PPP模式既可以解决地方债务过重导致地方财政支出压力巨大的问题，又可以解决政府短期负债能力约束与国民经济发展长期目标的矛盾。

在当前浙江地方政府债务隐患没有完全消除的情况下，各地要按照国务院和省政府加强地方政府性债务管理的要求，将推广运用PPP模式与化解政府债务风险相结合，有效缓解政府债务压力。要积极做好地方融资平台公司公益性项目的梳理，对符合要求的地方政府融资平台公司存量项目大力推广PPP模式进行建设运营，并健全债务风险评估制度，做好项目转型的风险控制工作。要加强PPP项目中的政府承诺管理，除按约定规则依法承担合理定价、财政补贴等相关责任外，政府不应该过多承担社会资本的偿债责任，防止企业债务向政府转移。

目前我国还缺乏多层次、相互衔接的PPP法律体系，而且直接可用于PPP项目的法律法规多以行业部门规章和地方规章的形式存在，缺少国家层级的PPP法律，部分现行法律法规也并不适用PPP项目。在当前缺乏PPP立法保障的情况下，各地要严格按照国务院、财政部有关PPP规定，切实贯彻好《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》精神，按照《浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》要求，通过制度体系的完善来规范开展PPP 工作，引入更多的社会资本支持公共基础设施建设，有效保障政府和社会资本合作双方的利益，实现不同所有制资本优势互补、协调融合和共同发展。

PPP项目的合作时间长，恪守诚信履约是PPP项目长期合作的基础。在具体实践中，政府及部门要真正放下架子，与社会资本同坐一条板凳上，打破“玻璃门”、“弹簧门”，树立法制意识，遵循契约精神，带头守法履约，切实转变观念，严格按合同办事，以足够的诚意打消合作方的顾虑，真正发挥社会资本的建设运行效率，提升管理理念和技术水平。

重视PPP能力建设，有效防范和控制财政风险

PPP项目建设周期长、涉及领域广、复杂性高、技术标准与管理要求差异大、专业性强，在实践中要重视规避和管理财政风险。

一是落实“风险分担”。按PPP模式制度安排，让擅长风险管理的一方去承担合理的风险。政府部门要转变职能，改进思维方式和工作理念，与社会资本建立合理的“风险分担”机制，不要大包大揽，为吸引社会资本而对PPP项目给予过多承诺，甚至兜底一些市场风险，导致政府较大的支出压力；也不是甩包袱，而是切实由“管理者”转变为“监督者、合作者”，减少对微观事务的管理和干预，激发市场活力和资源配置效率。

二是建立激励约束机制。以收益分配制度和绩效考核制度为手段，充分调动社会资本参与PPP项目的积极性。政府要通过建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，对社会资本产生足够的吸引力，形成长期稳定的投资回报预期；又要加强监管，建立健全严格的绩效评价机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价，重视项目中期评估，确保项目建设运营达到预期效果，防止项目失败给财政带来风险。

三是不能急功近利。政府部门最大障碍是缺乏实际操作经验和技能，因而既不要把PPP过分神秘化，也不要过于简单化，而要加强实施PPP模式能力建设，强化业务培训，加强专业人才培养，及时总结经验，营造发展良好环境，提升管理科学性、规范性。

四是健全工作机制。PPP涉及多个领域，建立政府部门协作机制是关键。只有真正实现在PPP运作中的跨部门协作，加强协同配合，各负其责，形成合力，统筹推进，才能避免认识不一致而相互掣肘，才能保障PPP模式的顺利推进和项目的成功实施。

五是筛选好项目。PPP模式不可能成为包治百病的良药，不是所有项目都可以适用于PPP，不能用PPP模式去包装BT项目或地方政府招商项目，更不可以借PPP模式来规避国务院和省政府有关地方政府融资举债的规定。只有那些通过物有所值评估和财政承受能力论证的项目才能真正实现共赢。最近省财政厅在严格评审的情况下，推出了首批PPP推荐项目，各地要按照规范将这些项目建设成可复制、可推广的项目，提供经验借鉴。

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