“一顶大盖帽”统管城乡百姓事

“10多顶‘大盖帽’，管不住一顶‘大草帽’！”群众曾以此调侃相关执法部门的尴尬。为解决城乡行政执法职能交叉、相互推诿的困局。近年来，宁波市北仑区实施 “城乡一体化”综合行政执法体制改革，横向上，扩大综合行政执法范围；纵向上，将综合行政执法向街道、乡镇延伸，实现全区域覆盖。

一支执法队伍管到底

改革在2012年年底启动。北仑区对分散在8个行政执法部门的执法权限进行细致梳理后，把涉及环保、国土、殡葬等29个行政执法领域的531项行政处罚事项，集中划转到城市管理行政执法局。

“行政执法处罚权一下子增加了1.5倍，加上市局层面新划转事项，目前总共达到了1318项。”面对变大了的权力，北仑区城管局局长刘建赫说其实改革的根本是方便让老百姓，“多头管”变成“一头管”，用“一顶大盖帽”统管百姓事。

北仑区长江路附近的3块电子广告屏亮度超标，影响周边居民休息。居民多次投诉，但各部门相互推诿，成为执法“盲区”。2013年1月，经执法中队协商沟通，广告屏降低了亮度，还要求定时开关。“终于能睡个好觉了。”居民林小茹说，“现在投诉有门，找城管一家就能管到底。”

扩大执法权后，北仑区的城管执法队员感觉执法更有自信。渭河路48号汉唐盛世酒楼违法经营。新碶城管执法中队执法人员孟宪武当场向酒楼开出了《责令停止违法行为通知书》和《接受调查通知书》。

孟宪武说，在过去，餐饮许可的检查和执法情况需先由工商部门检查，并将结果抄告食品药品监管部门，再进行复核，执法流程非常复杂。“现在都归我们管，省下了部门协调的时间。”

与其他县（市、区）的综合行政执法改革相比，北仑做法的最大亮点是：“城市管家”变“城乡总管”，派出九成执法力量到基层镇村。老百姓称其为“城市管理向下蹲”。

目前北仑区城管局共有工作人员167名，其中153人被派驻到辖区的9个街道（乡镇）开展日常化的一线巡逻检查，问题发现能力显著提高。

今年春节前夕，大碶城管综合行政执法中队4名城管队员在黄家庄河巡逻时发现，一只自制的“轮胎小船”在河里毒鱼捞鱼，执法人员立即收缴了相关工具，同步联系检测部门对河道取水检验。由于发现及时、处置到位，水质没有发现异常。

“这种区级部门‘管得了、看不见’、乡镇街道‘看得见、管不了’的现象正逐渐在北仑区的行政执法过程中消失。”北仑区政府法制办主任石剑平说，综合执法范围从城市拓展至乡村后，城管队员不仅要管城区的事，还要管好农村的一摊子事，实现城市管理全域化。

部门联动执法顺畅快速

“小港孔墅村出现突发情况，多辆无证清运载重卡车强行冲卡，目前正开往通途路江南公路方面，希望有关部门立即配合执法。”

2014年中秋节，北仑小港城管执法中队在处理一起载重卡车倾倒建筑垃圾违法行为时，多辆违法卡车突然冲卡驶离。小港城管执法中队立即启动全区综合执法一级响应机制，公安、交警、公管等部门到位，联合执法，成功拦截并查扣冲卡的50辆无证清运载重卡车。

像这样的突发性事件，城管在执法中经常会遇到。以往因为没有规范的机制，临时调集相关部门开展联合执法的效果不理想。改革试点后，根据《北仑区深化相对集中行政处罚权配合协作机制实施暂行办法》、《北仑区综合执法三级响应工作机制》等规定，各职能部门联动更加顺畅灵活，应对突发事件处置更加迅速，同时实现了行政处罚的无缝对接。

两年间，北仑城管执法局相继开展了100多次街面保序集中整治，夜间渣土“夜鹰三号”、“亮剑行动”专项整治，农林领域非法电鱼专项整治等各类综合行政执法整治，查办各类案件24361件，办案数量显著提升。

城管执法形象焕然一新

随着执法权限的增加，执法人员的职责也在加大，能力亦在增强，从单纯的城管队员历练成各个领域的“多面手”。

在北仑区每位执法队员的案头，都摆放着一本500多页的“执法宝典”，上面是各种法律知识条文和详细解读。新碶城管中队队员胡瑜露说：“不把这些法律条文读熟，怎么去执法？”

为了让执法人员用好手中日益增加的执法权，北仑区城管执法局除组织每周的“周考”外，还进行每周一次的案件会审。重大疑难案件由办案人员、法制案审人员、分管领导进行案件会审，进一步规范行政执法办案程序，提高办案质量。

与此同时，他们还开展“师徒”结对，让经验丰富的老队员从执法办案程序、办案思路谋划、调查取证手段及技巧、执法语言等多方面对年轻队员进行一对一指导。

“恒山路新大路四岔路口一大摊污水，你们城管快来看看吧！”接到市民的投诉后，北仑城管城区机动中队立马派人去现场查看，发现是附近小区污水管道堵塞导致污水外流。城区机动中队立马启动应急方案，通知市政工作人员前来疏通，同时对人行道上的污水进行处理。看着路面恢复了往日的整洁，沿街店面经商人竖起了大拇指。

“五水共治，治污先行”，除了加大对城乡污水管网进行定期排查和维修改造，北仑城管局还绘制完成了北仑区城镇污水处理设施图，图上详细标明全区范围内的泵站、污水处理厂、再生水厂、城镇污水系统建设项目以及项目统计表。这个设施图既明确各个街道（乡镇）的具体工作目标任务，也有利于监督各项工作的进度，形成了一个完整的城镇污水系统建设的责任体系，以此来推进“五水共治”信息化管理。

2014年11月19日，新碶城管到高塘村一处违建棚屋进行配合拆除时发现，屋主不在，门口贴了一张纸条，请求缓拆。原来，居住在违法棚屋的老梁几天前在上班路上出了车祸，头部受伤，正在医院治疗。于是，他委托自己的儿子写下了这张纸条，希望城管队员能延缓拆除的时间。

“当事人前期对我们的拆除工作一直非常配合，考虑到他的特殊情况，我们决定对这个违法棚屋进行缓期拆除。”正在现场执法的新碶城管队员乐科奇告诉笔者。

“依托多项机制，拆出群众满意度”，这是北仑“三改一拆”工作的最大亮点。作为这项工作的主要执行者——北仑城管执法队员通过网格化管理和不间断巡查，及时摸清辖区内违法建筑情况，主动联系相关部门、村、社区，利用协调会、会审会、现场会等形式，积极与当事人、相关人沟通，不厌其烦讲政策、说利害，多次走访取得当事人的理解和配合，有效保证对违法建筑的认定，并按相关程序依法及时完成拆除。同时，城管队员们走村入企加大“三改一拆”政策的宣传力度，营造“人人关心、人人支持、人人参与”的浓厚氛围。

据了解，过去两年，北仑区累计拆除各类违法建筑2860宗，面积415.39万平方米。

专家点评

政北仑区打破传统的条块分割，有效整合29个行政管理领域531项行政处罚权和与之相关的行政调查权、行政强制权，划归区城管执法局，说明这是一项综合部门、综合城乡的改革，并非简单的联合执法，克服了多头执法、重复执法、相互推诿的弊端，降低了执法阻力和成本，提升了行政执法效能。

北仑的改革程序严谨，具备坚实的法治基础，构建的运行体系科学完备，强化了乡镇街道、村居社区等基层社会治理的力量，大幅提升了社会治理的效能。

其在促进政府自身建设、加强基层社会管理、有效解决民生诉求等方面提供了良好的治理范本，具有较高的推广价值。

——浙江大学公共管理学院教授 胡税根 

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