新常态下，行政审批制度改革的“嘉兴实践”

嘉兴市行政审批服务中心是由71个部门、85名党员组成的服务单位。“中心”党组以“抓党建带队建促服务”为主线，把5个党支部建在一线服务窗口，实现了党建工作与业务工作的有机融合。在全省率先开展行政审批层级一体化改革，全市共下放行政审批事项428项，总共减少了一个审批层级共46家部门、近100个审批环节，大幅缩短了时间跨度、提高了审批效率。为防止反弹，在放权的同时，对行政审批事项实行目录化管理，建立事项准入和动态调整机制，确保了“不合法的事项不进目录，不进目录的事项不再审批”。

通过抓党建努力打造“服务优、效率高”的品牌，以加强服务大厅规范化建设，实行错时服务、延时服务、预约服务、导办服务和周日轮值服务“五项服务”制度，实行窗口“五个一”服务标准和“四清”、“五件”、“六制”办理标准等提高审批服务水平。

新常态下，行政审批制度改革的“嘉兴实践”

作为全面深化改革的“重中之重”，以简政放权为核心的行政审批制度改革，正推动着政府转变职能，激发社会和市场活力，为各地经济社会发展“松绑”，最大限度地释放改革红利。

过去一年，堪称嘉兴市“简政放权”力度最大的一年。428项行政审批事项下放至县（市、区）级，减少一个审批层级46家部门、近100个审批环节；县（市、区）级中心既受理又能办理的审批事项比例达90%以上；工业项目投资审批环节从35个减少到14个，审批时间从一年缩短为3个月；个人土地证发证时间从15个工作日压缩到30分钟……

这一系列改革成果，源于嘉兴市实施的一场力度空前的行政审批层级一体化改革。2013年开始，嘉兴市在全省率先开展行政审批层级一体化改革，428项行政审批事项下放到县(市、区)。下放市级审批权的同时，嘉兴市积极优化审批流程，打造全新的审批服务和监管机制，市县两级扁平化、一体化的新型审批制度基本建立。

下好简政放权的“先手棋”，走出制度建设的“连环炮”。嘉兴以踏石留印、抓铁有痕的力度，管住伸得过长、管得过多的“政府之手”，努力做到“把该放的权力放掉，把该管的事务管好”。简政“组合拳”打造出逼近“极限值”的行政审批“嘉兴速度”，不仅倒逼政府完成由管制型向服务型的转变，也刺激市场释放出强劲的内生动力。

全面下放市级审批权限，推进审批权限扁平化

成为审批事项和层级最少、审批集中度和效率最高、审批流程和服务最优地区，是这场改革的目标。放权，成为改革第一步。

改革趟进深水区，触及权力比触及灵魂更难。多年来，从中央到地方，政府开展过多次行政审批制度改革，取得了一定成绩，但县（市、区）仍然反映上级在历次推进简政放权时，存在明放实不放、明减实不减，含金量低、实效性差、针对性不强、协同性不够、落实不到位等问题。

一位参与嘉兴行政审批改革“顶层设计”的负责人说，以往，审批部门总认为，自己扮演着管理者的角色，层层设卡以此来强化监管，都想当“上帝之手”，自然让市场主体束手。

嘉兴市行政审批服务中心主任吴燕说，改革实施以来，除跨县（市、区）审批事项、重大社会公共安全审批事项和因无对口承接部门而无法下放等59项审批权限外，其余审批事项依法依规采取直接下放、委托下放、调整审批权限、延伸机构、初审权下放等五种放权方式全部下放给县（市、区）实施，实现了行政许可事项能放则放、非行政许可审批事项全部下放。事实上，行政审批经过多轮“削权”改革，继续“割肉”难度和阻力都不小。看似简单的数字递减，考验的却是改革的魄力与勇气。

据统计，428项审批事项下放到县（市、区）后，嘉兴总共减少了一个审批层级共46家部门、近100个审批环节，涉及审批链上所有审批事项的项目都能在一个平面上进行协同办理，大幅缩短了时间跨度、提高了审批效率。“不仅时间极大缩短，而且也不用像过去每去一个部门都要重复提交一些材料，非常高效便利。”李先生说。

为了防止反弹，在放权的同时，嘉兴对行政审批事项实行目录化管理，建立事项准入和动态调整机制，确保了“不合法的事项不进目录，不进目录的事项不再审批”。从《嘉兴市行政审批事项下放运行实施办法（试行）》到《嘉兴市行政审批层级一体化改革事中事后监管联席会议制度》，详尽的改革方案和随即出台的11个配套制度，健全了改革的管理制度体系，提升了审批制度及其改革的规范化、程序化水平。

加强审批服务集成化运行，打造全新的审批服务机制

2014年1月1日，放权任务基本完成，下放到县（市、区）的行政审批事项按照新的审批机制开始运行。

首先是市、县两级审批权力的集中。 把一个部门的行政审批权力全部向一个科室集中，各单位的这一科室再集中进驻市行政服务中心的窗口办公，确保所有部门全部入住，所有审批事项全部入驻。“两集中、两到位”后，嘉兴市级、五县两区行政审批服务中心既受理又能办理率均超过了90%，一审一核率均达到80%以上。

据嘉兴市政府一位长期跟踪改革的干部说，大量市级审批权限下放的同时，同步开展了审批流程再造，大幅提高审批事项的“一审一核”率。例如，对审批环节较多、流程繁琐的工业投资项目进行了包含政府审批、中介服务、法律公示在内的全流程优化，审批环节从35个减少为14个，审批时间从一年缩短为3个月左右，当年立项、当年开工的投资项目比例明显提高。

优化流程之外，全面推广实施以“模拟制”、“代办制”、“联审制”为核心内容的“三制联动”审批机制，带来了行政审批效率的大幅提升，为全市扩大有效投资保驾护航。据统计，2014年全市召开投资项目联审会议220次，联审项目626个、总投资528. 93亿元，联审联办实际平均办理时间比法定和承诺时间分别提速60%、30%以上；全市代办投资项目和便民服务事项2803项，其中1301个投资项目已开工建设，近82%的新建重大投资项目实行了代办服务；重大项目“模拟制”实施以来，全市共模拟审批132项，涉及项目资金481.12亿元，其中90个项目已开工建设，平均提速80个工作日，提前4个月左右投产。

为了更加方便群众办事，又在实施错时服务、延时服务和预约服务“三项服务”的基础上，从去年9月14日起，增加周日轮值服务和导办服务，在全市推行“五项服务”制度，实现了服务群众“零距离”，全市窗口服务工作得到了企业、群众和媒体的一致认可和好评。

此外，海宁、嘉善在全省率先开展核准目录外企业投资项目不再审批改革试点，加快了项目落地。市、县、镇、村四级服务体系建设也不断完善，初步建成网上政务大厅、推行和规范网上审批等，改革各个层面逐次铺开，全方位提升了行政审批效率。

改革红利立竿见影，大众创业市场活力迸发

收回权力之手，让各类要素在自由市场竞争中充分涌流，推动社会经济发展。随着行政审批层级一体化改革的推进，嘉兴的市场发展环境大幅提升。土地等要素市场化配置，企业审批成本降低，市场主体迅速增多等利好现象，给当地经济发展注入强劲动力。

改革为要素市场化配置创造了前提条件。例如海宁市利用审批（核）权下放，促进了土地要素市场化配置改革。差别化供地、地价以及弹性年限出让制度等政策，海宁建立起了一套以亩产效益为核心的综合评价体系，引导有限的土地指标切实用到优质产业中。

审批权力下放，让很多项目业主不用往返县市跑审批，审批流程的优化提供了更好的服务。和改革前相比，又好又快的审批让企业投资者审批成本大幅降低，投资环境明显改善，进一步营造了便利创业创新的营商环境，进一步激发了社会活力和创造力。嘉兴市相关统计显示，2014年全市共新增法人企业12814户，同比增长42.05%,注册资本1146.94亿元，同比增长38.59%。

推动事中事后监管立体化改革，确保“放”“管”并重

简政放权并不意味着政府当“甩手掌柜”，而是转变职能的开始，推动各级政府将重心放在营造法治环境、加强市场监管、健全公共服务等方面，加快织好覆盖全民的社会保障“安全网”。

按照建设服务型政府的要求，嘉兴全力推进全市政府职能改变和事中事后监管改革，协同构建与简政放权要求相适应的立体化监管网络，防止监管缺位和监管薄弱。出台了《嘉兴市加强行政审批层级一体化改革事中事后监管实施意见》，建立事中事后监管联席会议制度，推动市级部门和县（市、区）围绕市场监管、层级监督、中介服务、信用约束、综合执法、信息共享等内容建立七大监管工作机制，通过体制机制创新，实现部门监管职责明晰、市场准入标准明确、层级监督得到加强、综合执法实现改进、监管信息能够共享、信用约束有效应用，构建与“宽进严管”相适应的事中事后监管体系，全面提升执法监管效能。

嘉兴对下放事项制定详细的服务标准，确保审批内容、申报材料、审批要件、审批流程、审批时间、审批收费等“六统一”。建立了审批备案、约束性指标“总量调控超量叫停”等制度，开展行政审批监督检查，规范县（市、区）的审批权力运行。制定了《行政审批过错责任追究办法（试行）》,杜绝职能部门在审批过程中的乱作为和不作为，做到“有权必有责、用权必问责、违法必追究”。

同时建立监管制度和监管办法，健全行政指导、行政执法等监管措施，加强对市场主体的事中事后监管。建立随机抽查监管对象制度，避免出现监管漏洞和真空，防止“一放就乱”；建立“黑名单”制度，对扰乱市场秩序等各类违法违规行为实行严厉打击；将审批环节、审批流程、审批部门和办理人员以及办理进度在网上公开，运用信息化技术手段，对全市行政审批事项办理情况进行全程、实时的电子自动监控和统计分析，减少人为因素影响，变“软管理”为“硬约束”，强化对行政审批的全程监督，杜绝违法审批、越权审批、超期审批等行为发生。

嘉兴还对全市12个行业主管部门的13类260家审批服务中介机构进行清理整顿。出台《嘉兴市行政审批中介服务机构管理办法（试行）》，建立起以网上中介超市为主、实体中介中心为辅、网上网下双向服务的模式，推进中介机构改进服务、规范行为、提高效率。嘉兴秀洲区的中介机构管理中心、平湖市涉企中介服务超市等的运行，中介服务事项平均办结时间和服务收费均大幅下降。

事前审批少了，事后的监管执法变得更加重要。改革中后期，嘉兴在综合执法工作中，围绕深化行政执法体制改革、建立科学有效的行政执法体制和基层政府治理体系，以整合执法主体、相对集中执法权、推动执法重心下移为重点，通过明确试点领域范围、建立协作机制等，积极推进跨部门、跨行业综合执法。

一系列监管制度的建立，不仅规范了行政审批行为，让拖拉、敷衍、推诿等办事难症状无所遁形，提高了行政审批效能和公共服务水平。同时，也带动了“中心”内部审批业务办理系统建设的完善，有效促进了行政审批服务中心的转型升级。2014年，嘉兴全市累计办结各类行政审批事项362.8万件，执收规费32.9亿元；单个事项平均办理时间3.15个工作日，比承诺办理时限和法定办理时限各提速62%和87%，实现了窗口办件准确率、电子评价群众满意率、承诺事项按时办结率“三个百分百”。近年来，在省政府对全省11个地市的审批效率实时电子监察绩效考核中一直名列前茅。2014年底，嘉兴市行政审批服务中心还被省文明委命名表彰为省级文明单位。