厦门市行政服务中心：“多规合一”进“一家门”办“多家事”

2014年，厦门市在全国率先将“多规合一”一张图应用到提升城市治理能力方面，在统一空间规划体系的框架下推动建设项目审批流程再造，提高审批效率。

本次改革打破部门藩篱，按照项目业主的服务需求，通过减放并转调，将原本繁琐的审批全流程划分为用地规划许可、可研批复及工程规划许可、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案五个阶段，阶段内实行“一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批”的综合审批模式。通过打造互联互通的信息化平台、推进跨部门协作、健全配套制度设计，推进新流程全面运行。

改革后，建设项目总审批时限由180个工作日缩短至49个工作日，审批材料由249项缩短至93项，实现从“环节多、层次多、制约多”向“环节少、扁平化、便捷化”的转变，成为厦门市加强城市治理体系建设、提高治理能力的一个典型案例。

“多规合一”进“一家门”办“多家事”

——厦门市持续深化行政审批制度改革纪实

在厦门持续深化行政审批制度改革中，“多规合一”是这一框架背景下的点睛之笔。根据今年厦门市政府工作报告，厦门将继续全面推进“多规合一”，坚持一张图纸管控到底、一个平台协同管理、一张表格受理审批、一套机制保障运行。

时间回到去年9月。在厦门市行政服务中心，两天的建设项目审批新流程培训会，给燥热的鹭岛大地带来阵阵凉爽和风，所有参训的业主们都为改革政策的拂面春风欢欣鼓舞。“改革后，程序简化了。以前是业主围着部门一家一家跑，现在是部门内部自己跑，业主进一家门办多家事，大大提高了效率。”培训会后，作为“多规合一”审批改革受益者，厦门市市政建设开发总公司工作人员不由发出感慨。许多参会的业主也纷纷表示，“短短几天就完成了用地规划许可，不可思议！”

“一张蓝图”管好一座城市

对城市总体规划形成“一张蓝图”，这是“多规合一”的基础，策划项目落到“蓝图”进行比对，就可以确认即将生成的项目是否存在规划“打架”的问题，这也是“多规合一”带来的巨大变化。2015年1月1日，在“三规合一”的基础上，厦门“多规合一”平台正式运行。运行至今，“多规合一”项目生成平台累计策划项目223个，生成项目38个。已生成的项目在业主申请后，能快速拿到用地规划许可证。从运行情况看，“多规合一”基本上解决了规划“打架”问题，项目生成平台完善了“多规合一”平台在项目生成策划部分的审批流程，各部门以协同平台为基础，主动消化项目的前期矛盾，调整可能存在冲突的规划细节。无需等待业主申请，直接生成项目，变审批部门等申请为业主等领证。

同安万亩蔬菜基地和天马山是“多规合一”后首批列入调整的项目。前者在厦门城乡规划中属于建设用地，但在土地利用总体规划中属于非建设用地，通过在“一张蓝图”上进行比对，发现两者“打架”后，参照“美丽厦门”战略规划，这片土地仍被保留为非建设用地。天马山在城乡规划和土地利用总体规划中都属于建设用地，在“一张蓝图”中却在生态红线内，比对后，从厦门整体生态环境考虑，这片土地不允许再上马新的建设项目。

避免规划“打架”，首先要有一座城市的科学总体规划，即形成“一张蓝图”。“美丽厦门”战略规划，给厦门城市定位和空间规划进行了统一布局，并以立法的形式确定下来，这就避免了城市总体规划可能被朝令夕改的问题。通过生态控制线和建设用地增长边界控制线的划定，统一并明确了对生态用地和适宜建设用地的控制要求，消除了各部门及多个规划之间的矛盾和信息不对称，形成了“多规合一”一张图。

“多规合一”推进审批流程改革

厦门“多规合一”最大亮点在于通过“一张图”推进建设项目审批流程改革。与以往局限于部门内部审批流程改革不同的是，“多规合一”审批流程改革横向涉及30余个市级审批部门和服务单位，纵向涉及市、区两级政府。由市行政服务中心管委会牵头，市发改委、规划委、国土房产局、建设局等部门配合，在多规平台统筹策划项目的基础上，利用市行政服务中心平台，把原来分散在不同部门的审批功能进行集中、共享，以服务业主需求、提升行政审批效率为原则，在法律框架内大胆创新谋划，实现从各事各管向依法统筹转变，大幅缩减了审批时限。

在统一空间规划体系的框架下，具体从4个方面推动建设项目审批流程再造：

一是推进审批项目“减放并转调”，实现流程再造，审批提速。打破部门藩篱，以项目业主的服务需求为首要考量，将建设项目按审批流程梳理成三大类型，即建设工程类、线性工程类、土地招牌挂类，三大类型覆盖所有建设项目。又对建设项目审批流程进行横向和纵向划分。横向4条主线，即：建设管理审批、投资控制审批、用地审批、申请人准备环节。纵向5个阶段，即：用地规划许可阶段、可研批复及工程规划许可阶段、施工图审查阶段、施工许可阶段、竣工验收及备案阶段，阶段内实行一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批的综合审批模式。通过调整审批事项办理阶段、合并部分审批服务事项和环节，从项目建议书至施工许可核发，总审批时限由原来的180个工作日缩短至49个工作日，前期工作总时限则压缩了1/3以上，审批资料由249项缩短至93项，实现从环节多、层次多、制约多向环节少、扁平化、便捷化的转变。

二是打造线上线下、虚实一体的新平台，实现审批集中，信息共享。一方面，搭建“多规合一”建设综合服务大厅。厦门市行政服务中心管委会对建设综合服务大厅的窗口设置进行大幅调整，优化建设项目审批服务空间布局，按照“多规合一”后的建设项目审批流程的5个阶段设立跨部门办事窗口，负责阶段内事项的咨询及统一受理；设置跨部门阶段审批室，各部门审批人员集中办公；设置跨部门统一协调室，当审批过程出现部门意见分歧的情况，由各阶段牵头部门启动协调，现场相互沟通、达成一致意见。统一登记窗口收件后，直接交由后台审批人员确认收件，真正实现进一窗收件、一室办理，进“一家门”，办“多家事”。另一方面，发挥“四位一体”信息平台新功能。厦门建立了建设项目审批信息管理系统、“多规合一”业务协同平台、各部门审批系统和监督管理平台等“四位一体”的信息平台，突出共享性，实现从各自为政、信息孤岛到部门联动、信息共享的转变。市行政服务中心管委会在“多规合一”等多系统联动的基础上，通过统一收发件、实时流转的工作模式和效能监察系统的在线监控，全程跟踪督办审批环节及控制审批节点，防范和消除体外循环。

三是加强制度设计，实现多规平台协同配合，运行顺畅。在提升政府部门审批效率的同时，厦门市建立倒逼机制和信用监管机制，督促建设单位、中介机构提高办事效率，一般情况下，编制可研代方案不超过40天，初步设计不超过30天，施工图设计不超过40天，环评报告不超过40天，编制其他报告不超过20天。对违反建设法规的不诚信建设单位采取“零容忍”机制，发现不符合审批要求的行为一律严格处罚，通过重罚违法者，提高建设单位违法成本，有效督促企业守法诚信办事，实现从严审、松管、轻罚到宽审、严管、重罚的转变。

为加强制度设计形成五大规章。制订《落实“多规合一”推进建设项目审批流程改革实施意见》，明确改革目标、措施、适应范围和各部门职责，为审批流程改革提供依据；制订《建设项目审批信息管理平台运行规划》，规范各部门审批行为及信息共享要求，保障新流程的顺利实施；制订“多规合一”审批流程五个阶段牵头管理办法，强化部门协同联动职责；建立“多规合一”审批全流程监督机制，加强效能监督，保障审批新流程执行到位；建立倒逼制度，督促建设单位、中介机构提高项目办事效率。

“多规合一”审批流程改革已成为厦门市委市政府转变职能、提高效能、优化服务的成熟样板，得到了各级领导的充分肯定，被誉为“厦门经验”。厦门市委、市政府为此制定印发了《2015年度“多规合一”工作计划》及工作任务分解表，建立了“多规合一”效能督查工作制度，市“多规合一”审批平台协调管理中心也已挂牌。接下来，厦门将继续将“多规合一”实践作为加强城市治理体系建设、提高治理能力的有效载体，继续丰富完善“一张图”的服务内容，强化“一个平台”的功能整合，发挥“一张表”的联动协同效应，健全“一套机制”的法规保障，实现“多规合一”在市、区、部门等审批领域的全方位覆盖和建设项目审批的全流程再造，为进一步推进政府职能转变、推进法治中国建设积累经验、提供借鉴，完善“厦门模式”、打造“厦门蓝本”。