打通审批末梢 促进行政肌体微循环——宁波市政务服务中心创新性探索

近几年来，宁波按照中央统一部署，精简审批事项，下放审批权力的同时，把再造审批流程和运作机制作为深化行政审批制度改革，加强政务服务的重点，针对传统审批体制弊端，整合审批职能，推动行政审批标准化，着力打通审批末梢，促进行政肌体微循环的畅通。《人民日报》、《光明日报》、《浙江日报》等媒体多次报道了我市审批制度改革和行政服务中心建设的经验做法，宁波市行政服务中心被浙江省政府评为全省示范行政服务中心。

打通审批末梢 促进行政肌体微循环

——宁波市政务服务中心创新性探索

一、背景与起因

2000年1月，宁波创建了浙江省第一个地市级行政服务中心，至2002年，全市形成了以市行政服务中心为龙头，县市区行政服务中心为主体，部门分中心和乡镇（街道）便民服务中心为补充，覆盖城乡，多个层级的行政审批服务体系。行政服务中心的出现促进了行政审批的规范、透明和高效，初步解决或缓解了行政审批效率低、企业群众办事不方便等问题。但传统体制问题没得到彻底解决，传统行政理念没有根本性转变，在计划经济陈规旧习的多重作用下，行政服务中心窗口的作用和优势无法得到充分发挥，一窗办理、并联审批、一条龙审批、一审一核等很多便民利民的审批制度改革创新性服务举措很难落实到位，反而给企业群众多了一道“篱笆墙”。如何让中央、省、市简政放权政策措施不在审批末梢打折，让权力不再“任性”，而成为便民利民，激发市场活力的服务工具？近几年来，宁波按照中央统一部署，精简审批事项，下放审批权力的同时，把再造审批流程和运作机制作为深化行政审批制度改革，加强政务服务的重点，针对传统审批体制弊端，整合审批职能，推动行政审批标准化，着力打通审批末梢，促进行政肌体微循环的畅通。《人民日报》、《光明日报》、《浙江日报》等媒体多次报道了我市审批制度改革和行政服务中心建设的经验做法，宁波市行政服务中心被浙江省政府评为全省示范行政服务中心。

二、特色做法与成效

（一）整合审批职能：破解机关内部体制性障碍，变多个内部处室审批为窗口集中审批

行政机关负责审批的内设机构众多，使得行政服务中心“事项不到位、职能不到位、授权不到位、并联审批不到位”现象一直难以消除。2007年，宁波市决定推动行政审批职能归并改革，按照行政审批职能与批后执法监管职能相对分离制约又相互合作的“批管分离”体制的要求，把审批权集中到一个处室，并成建制进驻行政服务中心，带章在窗口办事。改革后

——建立“批管分离”体制，破解了“重审批、轻监管”的体制性障碍。此次改革，将行政审批职能归并到一个处室，集中承担行政审批事务，使多数业务处室从个案审批中解脱出来，更多的精力投入批后执法监管。如市质监局在完成审批职能整合一年不到的时间里，就组成77个巡查小组，检查全市企业11200多家，发现存在问题3000多个。

——理顺内设机构职能配置，实现了行政审批机构、环节、人员的削减。通过职能整合，县（市）区政府部门分管领导减少48.8%，承担审批职能的科室减少67.7%；市本级部门承担审批职能处室缩减了74.1%。彻底扭转了一个部门审批职能分散在多个处（科）室、由多位领导分管的现状，解决了审批过程中的内耗问题。

——大大增强了行政服务中心功能，推动行政服务平台建设由量到质的跨越。审批职能整合到位后，按照“批管分离”体制建设的要求，各部门进一步规范审批运作、细化监管措施、完善内部监督制度，切实巩固行政审批职能向行政审批处、行政服务中心窗口集中的成果，并且授权到位，实现了从粗放到集约、从数量型到质量型的跨越。截止2014年底，除涉密、场地限制等特殊事项外，100%的事项进驻行政服务中心窗口，其中93.4%的事项在窗口直接办理。

（二）编制审批标准：消除“口袋”、“脑袋”政策，让企业群众办事心里敞亮

行政审批在窗口集中了，但审批条件怎样，能不能批，还是具体工作人员说了算。碰到多个部门审批的事项，涉及哪些部门，有哪些资格条件，流程怎么走，不仅办事对象一头雾水，部门也说不上来。

2010年5月，宁波市按照事项设定标准、资格条件标准、运作流程标准、联办机制标准、绩效评价标准、窗口建设标准、现场管理标准、信息公开标准、网络技术标准等“九位一体”的要求，提出用较长的时间，实现行政审批标准化。

经过将近两年的努力，2012年初依法编制并发布实施了经常发生的564个事项1028个子项的单个事项行政审批标准。在此基础上，推动行业准入联合审批标准的建设，综合体现行业准入的一揽子审批标准，并建立相应的配套措施。同年，依法编制并发布实施了餐饮业、文化娱乐业、汽车修理业、宾馆业、洗浴业、再生资源业等六个行业联合审批标准，2014年底又扩大到游泳场所业、大型超市业、电影放映业等领域。

行政审批标准的实施，使行政审批有了共同的行为准则，解决了“信息不对称”问题，让公众拥有了对审批公正、公平、高效的评判“尺规”，同时给出了明确具体的政策预期，有力降低了企业和群众的办事成本，起到了引导投资创业的作用。

宁波行政审批标准化建设不仅得到企业群众的肯定，也得到了国内权威法学家和知名学者的赞许，2013年初荣获了第二届“法治政府奖”。国内知名行政法学家应松年教授认为这一探索：“是地方政府追求良好行政的一次影响深远的局部试验，是整体政府和顾客导向理念下的一场自我革新，这种探索浓缩了转型期政府改革的诸多要素和方向，为全面推进依法行政，建设人民满意的法治政府提供了很好的视角”。

（三）实行项目会商会审：建立“6+1”“9+X”联审机制，变项目追着审批跑为审批围着项目转

2010年，为切实发挥行政服务中心行政资源集中的优势，探索建立了项目审批“6+1”会商和“9+X”会审机制，把各窗口部门组织起来主动为项目提供联合咨询和联合审批服务，以“活”的机制应对“活”的项目。“6+1”会商指的是发改、住建、规划、国土资源、环保、节能等六家与所有类型项目审批都相关的关键审批部门，在行政审批管理办公室的牵头组织下，从产业政策、规划布局、用地、节能、环保等方面对项目要不要上、能不能上进行会商，并对项目审批流程怎么走提供联合咨询。“9+X”会审指的是上述六家部门再加上城管、人防、公安（消防、交警）等9个部门以及项目的行业主管部门、其他相关部门，分项目立项、设计方案、施工图审查、竣工验收等四个阶段对项目怎么上进行联合会审。

从2011年以来，“6+1”“9+X”会商会审机制以“提前介入、上门服务”、项目对接会等多种灵活的方式，到项目现场与项目单位面对面答疑解惑，解决疑难问题。截至2014年底，累计服务530个项目，协调解决700多类项目审批中的难题。

（四）创新审批服务：简化优化流程，变麻烦企业群众为麻烦政府自己

“政府的行政流程设计本质上是方便自己的”，为转变这一现象，宁波坚持从企业群众立场和需求出发，本着“麻烦政府自己”的理念，创新出一系列全新的行政审批服务方式：

——探索“零等待”承诺审批。2014年宁波在质监系统试行承诺审批制，这一制度简要的说即是“政府告知，企业承诺，当场发证，批后核查”，其特点是以审批“零等待”对应监管“零容忍”。企业违反承诺且整改后仍达不到法定要求，不仅收回证件批文，诚信也将受损。6月宁波一家生产液压器材的外资企业负责人在市行政服务中心质监窗口签订了一份承诺书后，当场拿到了生产许可证，这是全国首张通过“承诺许可”方式获得的工业产品许可证，而以前同样的证需要69个工作日。

——实行工业项目竣工联合验收。2014年初开始，宁波探索工业类项目工程竣工联合验收办法，采取先验先测和联合竣工验收相结合的流程，建筑主体（单栋）工程完工后即进场测量和验收，验收通过即投入试生产；其他附属工程边完工边验收，在工程全部竣工后同步出具测绘、测试成果。宁波市瑞兴电力有限公司年产300兆瓦太阳能组件项目在没有突现行法律法规框架内，从竣工到完成竣工验收，仅用了15个工作日。按照传统的“线性结构”竣工验收做法，至少需要100天。公司总经理表示，这个流程上变化不仅为企业节省了近百万元的财务成本，而且为企业产品抢占市场赢得了先机。

——制订特定项目审批标准。随着经济社会的飞速发展，出现了一些新的业态，很难参照现行的法规对位审批。如时下流行的农家客栈没有现成的审批标准，为此几个相关部门参照相关法规重新制定标准。以村为单位按照宾馆和餐饮的要求建设相应设施，统筹卫生、消防、环保等审批条件。

——提供审批无偿代办服务。2013年，宁波成立了重大项目审批代办服务中心，利用挂职培养干部、招商机构工作人员等无偿为项目单位提供审批代理代办服务，截止2014年底累计为147个项目提供代办服务。目前，宁波市已经形成了市、县、乡、村四级审批代办员队伍。

三、面临问题与思考建议

政务服务中心是行政审批制度改革的载体，政务服务能力和水平的提升，取决于行政审批制度改革的深化程度。党的十八届三中全会以来，从中央到地方高度重视行政审批制度改革。国务院、省、市各级主要领导在各种场合反复强调此项改革的重要性以及深化改革的决心和要求，寄予了很高的期望，很迫切。此项改革也得到了社会各界的高度关注，企业群众给予了很强烈的期盼。都希望各项改革政策措施能够立竿见影。但作为改革的推进机构以及作为改革主体的政府各部门感觉到很难。难在于改革的内在规律和改革成效即刻显现之间存在矛盾。这种矛盾的解决取决于制约改革的三个方面深层次问题。

一是合理与合法之间的矛盾。行政审批事项大部分是由行政法规设定，从这个意义上讲行政审批制度就是行政法规，行政审批制度改革的实质就是修改行政法规。绝大部分行政审批事项的削减下放、审批环节的简化，实质是要修改其所依据的法律法规或上级政府的政策规范，这超出了地方政府的权力范畴。

二是现行体制机制的制约。当前“条块分割”的行政体制导致在投资项目等一些领域中关卡重重。尽管多年来付出了很多努力，也切实对项目审批作了简化优化，但“左求右告”、“窜上跳下”办审批的现象没有得到根本解决。

三是固有的行政习惯和利益格局难以真正打破。部门长期养成的方便自我管理或趋利避害的行政习惯、权力利益格局以及与中介机构之间盘丝错节的利益关系，为改革的推进设置了重重障碍，没有足够的权威和强力手段很难撼动。近年来，由国务院有关部门主导的一些改革举措已沦为“口号”，同时各部委办自己推出的这些“口号”式改革，经过自上而下推行后，割裂了地方政府整体的改革部署，导致地方改革的“碎片化”。

对此，建议：

一是系统地修法。行政审批制度就是行政法规，行政审批制度改革的实质就是修改行政法规。因此，必须要系统地梳理并修改不合理设置行政审批事项的有关规定，通过修法来改变行政体制弊端，将行政管理方式从注重审批转向注重监管。

二是进一步统筹改革。国务院各部委办自行推出的改革创新举措，在自上而下推行前，必须经国务院审改办审查或者由国务院审改办下发基层征求意见后实施。此外，行政审批制度改革的目标具有多元性，涉及机构编制、依法行政、政务公开、防腐反腐、行政效能、审批服务等多个方面，必须防止政出多门，让基层政府的改革工作重复做、反复做。

三是尊重并总结基层经验。基层政府行政审批制度改革持续了多年，积累了丰富的实践经验，国务院审改办要建立涵盖省、市、县三级的改革信息联系联络制度，畅通渠道，多听取具体从事行政审批制度改革工作多年的基层一线干部意见。

四是简政放权应体现基层和企业群众的需求。各部委办要根据基层和企业群众的需求来取消和下放行政审批事项，并且尽量从基层一级政府层面能够完整办理“企业投资一个项目、群众创办一项事业”的所有行政审批事项的角度，整体的考虑取消和下放行政审批事项，推动涉及多部门管理事项的行政审批扁平化，避免企业群众“窜上跳下地跑审批”。