哈尔滨：以再造行政审批流程为突破口 大力深化行政审批制度改革

2014年哈尔滨市政府按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求，将建立权力清单建设作为大力推动减政放权，推进科学行政、民主行政、依法行政的重要举措。2014年，将政府部门行使的行政职权，包括每项职权的依据、行使的主体和职权运行流程等，以清单形式明确列示出来，并向社会公布，接受社会监督。明确政府部门职责权限，形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力制约和协调机制，拆除自设“门槛”行政审批事项。并统筹考虑行政府审批服务的目标、功能、方式等要素，科学编制“人性化”、“个性化”、“集成化”、“智能化”的行政审批流程。并通过减政放权，优化办事流程等，使老百姓及相关企业得到实惠。

以再造行政审批流程为突破口

大力深化行政审批制度改革

哈尔滨市政府行政服务中心成立于2004年7月1日，受市政府委托负责全市行政审批服务工作，对进驻中心的窗口工作人员及其审批服务程序、行政行为进行现场监督管理、协调服务和绩效考核，并承担市行政审批服务工作领导小组办公室职能，负责各区、县（市）行政审批服务工作的组织、指导、协调等工作。现入驻委办局48个、窗口工作人员193名，设立审批服务窗口130个，进驻行政审批服务项目452项，办公面积3200平方米，年均办理审批服务事项10万件。十余年以来，共收表扬信6328封，锦旗430余面，得到了社会和群众的好评。

一、背景起因

行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对公民、法人和其它社会组织行使某些权利的条件进行审查，决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度。行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的重要的事前控制手段。行政审批制度改革是我国政治体制改革的重要环节，是观察我国市场制度变迁的窗口，它与市场准入和公平竞争息息相关。随着改革开放的不断深化，现行行政审批制度的弊端不断暴露出来：审批范围过广、审批事项过多、审批环节过多、审批时限过长、重审批轻监督等，严重阻碍了市场机制对资源配置基础作用的发挥，限制了竞争、滋生了腐败，增加了企业成本，也增加了政府管理成本，影响了政府的形象。

党的十八届三中全会以来，行政审批制度的改革已经进入新的发展阶段。哈尔滨市委、市政府贯彻落实全会精神，不断推进深化行政审批制度的改革工作，通过改革激发市场活动和发展的内生动力，促进全面改革的关键举措和突破口。2013年6月哈尔滨市政府对市、区两级行政审批事项进行了全面清理，全部取消本市自设的57项行政审批事项，与国家和省同步取消和暂停实施55项行政审批事项，保留市级行政审批事项379项，编制了市、区两级行政审批事项清单。经市政府第39次常务会议决定，向社会公布，健全行政审批事项管理制度，严格依法行政。2013年8月，哈尔滨市政府行政服务中心按照市委、市政府确定的以再造行政审批流程为突破口，力求通过审批事项“一口受理”解决纠结多年的“审批难”问题，让政府层面“发力”强化政府统筹，加强部门之间工作协同，突破信息壁垒，实现数据共享。真正将交叉、重叠、扯皮的事情，绝大多数得以在体制内部消除。打破固有模式，以制度改革和机制创新促进行政审批向纵深方向发展，实现从行政审批到政务服务的全面提升，促进政府改革取得实质性、突破性成果。

二、做法与经过

2014年市委、市政府高度重视行政审批服务工作，主管市长亲自抓，中心领导直接抓。坚持理念先行，顶层设计，统筹考虑行政审批服务的目标、功能、方式等要素，科学编制“人性化”、“个性化”、“集成化”、“智能化”的行政审批流程。

（一）理念为先，加强行政审批流程再造顶层设计

一是创新流程设计理念。首先，变“以政府部门为中心”为“以行政相对人为中心”。即审批流程设计的立足点和角度由原来“你按我的要求来审批”变为“我按你的需求来服务”。其次，变“包罗万象”为“量体裁衣”。即摒弃原有的“通用流程”，编制多样化、个性化的办事流程，“量身定做”审批服务产品。再次，变“物理集中”为“功能集成”。即改变部门窗口“各自为政”、“单兵作战”的格局，实行多部门有机整合、联合协同、快速办理，提高整体审批效率。二是明确流程设计原则。第一，整体优化。系统化设计，能并联就不串联，能提前介入就提前，能压缩时限就压到底，能取消的材料就坚决取消。第二，简明实用。既坚持简洁明了，力戒繁杂模糊，又坚持在实际操作中真正运行得起来并充分发挥效用。第三，便民高效。既坚持让行政相对人办事方便、快捷，又坚持窗口人员高效审批、优质服务。第四，远近结合。既坚持立足当前深化行政审批制度改革，提高审批效率的现实需要，又坚持着眼于未来全市行政审批“云计算”系统建设和经济社会管理需求。三是创新流程再造思路。坚持以企业需求为导向，以行政相对人办理事项为核心，以集成创新为途径，以现代信息技术为支撑，运用系统思维，围绕审批服务事项，明确相互关系，构建关联模块，科学编制路径最短、环节最少、要件最精、效率最高的行政审批流程，努力为企业群众提供个性化行政审批服务产品。

（二）创新为要，构建先进行政审批流程体系

再造行政审批流程是一项复杂的系统工程，其中，最为敏感的是企业设立审批流程，而最复杂、最重要的是建设项目审批流程。为此，我市此次再造行政审批流程，坚持把优化企业设立审批流程和建设项目审批流程作为重点，不避矛盾，直面难题，旨在打造我市体制机制新优势，回应企业群众诉求，激发市场主体创业活力，加快实施新战略，实现科学发展新跨越。

1.科学编制企业设立“一表制”审批流程。企业设立最基本的需办理工商、质监、国税、地税、统计等5个部门5个证照，涉及部门多、事项多、环节多。通过研发的“一表制”软件，实现了“一口受理，一表登记，一次审核，一网流转，一次发证”运行模式，将行政审批信息网络与4个部门专网进行数据交换，使审批业务全部在网上完成，5个部门17套表单570条信息优化整合，仅填1张表57条信息，在全国产生影响。2012年，我市8个区行政服务中心也都推行了企业设立“一表制”。

与当前全国各地实行的“一表制”相比，我市实施的新的“一表制”审批主要实现了四个“突破”：一是突破了部门信息壁垒。长期以来为中、省直部门专属专用的工商、质监、国税、地税等部门专网与行政审批信息网络平台之间的信息“屏障”全面打通，实现信息共享。二是突破了传统平台模式。“一表制”审批系统采用当前最先进的“云模式”，全市各级行政服务中心统一使用，实现了信息数据的规范、统一、安全，降低了开发、管理和维护成本。三是突破了传统审批模式。理论上可以实现行政相对人与质监、国税、地税、统计部门窗口人员不见面即可取得该部门相关证照，可以说是行政审批办理方式的一次革命。四是突破了单一功能。平台功能可以拓展延伸，按照“先照后证”审批模式研发出办理餐饮、兽药、道路运输、出版物零售4个企业设立“一表制”“升级版”审批流程，下步将入驻行政服务中心办理的与企业设立相关的行政许可事项，全部纳入“一表制”审批流程，继续升级 “一表制”功能，放大其优势和作用。

2.科学编制建设项目审批流程。建设项目审批一直是行政审批的难点，不解决这一难点，其它流程编制得再好，也只是细枝末节。我市原有的建设项目审批流程只有两种，即“政府投资”和“非政府投资”。以非政府投资建设项目审批为例，从立项到开工涉及18个部门，各类审批环节42个，行政事业性收费（政府性基金）22项，19类中介机构盖章46个，中介服务性收费33项，审批时限61个工作日，整个过程千丝万缕、盘根错节。这次流程再造，我们充分理解和领会市领导的理念和要求，科学确立流程编制方法，创新流程运行模式，深化信息技术应用，努力编制“个性化”、“智能化”的建设项目审批流程。一是科学合理分类。将以往针对最复杂情况、涉及各种审批事项而设计的建设项目审批流程进行细分，以出资人、土地性质、土地获取方式、项目管理方式为划分依据，穷尽建设项目各种情况，编制了33种情形的27个审批流程图，即“政府投资”类3种情形3个流程图，“非政府划拨”类6种情形6个流程图，“招拍挂、出让”类4种情形4个流程图，“协议出让”类14种情形8个流程图，“集体土地”类3种情况3个流程图，“基础工程类”3种情况3个流程图，使每个建设审批项目都对应1个最优流程，避免“小脚穿大鞋”，实现“量体裁衣”，个性化服务。二是智能系统支撑。加强现代信息技术在新流程中的深度应用，开发了流程选用“智能适配系统”，突出“智能化”审批。在情形细分、流程优化、事项关联、选择排它等要素的支持下，申报人只需将项目基础信息输入一个简单表格，系统就会自动选定一个最优审批流程。申报人还可采用“智能向导”、“关键词搜索”、“人工选择”等其它3种搜索功能，实现智能化选择。同时，按部门职能和审批事项，研发27个具有可调整、模块化的审批流程软件，所有办事程序和标准通过计算机固化，网络自动推送，相关窗口同步启动审批程序。三是审批数据共享。长期以来，各部门形成的专业档案和专网信息仅供本部门专属专用，而这些信息与建设项目审批关联密切，是十分重要的审批资源。这次建设项目流程优化，首次提出建立行政审批数据库，并作为建设项目流程优化的重要组成部分纳入流程。目前，我们选择了发改、国土、规划、建委、环保等5个部门为试点，先行建立建设项目审批相关证照数据库，现已试运行。建立基于数据存储、获取、分析、分享的全市行政审批数据库，将数据库与建设审批流程软件相结合，实行由审批人员利用审批信息网络平台搜寻行政相对人在数据库中的沉淀信息，网上传递和调用相关审批要件和材料，实现审批部门只要能从数据库中查阅、调出的审批信息，企业就不必再作为申报要件提交，而对于数据库中没有信息的审批要件，企业只需提交一次，不需向多个审批部门重复报送。全市行政审批数据库全部建成后，将与现有的“人口法人信息库”等信息共享，进一步放大审批数据功能和优势，大幅提高审批效率。据统计，证照数据库应用后，仅需企业提供的审批要件数量就减少58.6%。四是全程实时监控。第一，实时跟踪。设置查询、预警、催办、告知等功能，对每个建设项目审批的办理情况、审批进度以流程方式全景式显示，申报件当前已流转至哪个环节，哪个部门在审批什么事项，办得怎么样，是否审批办结，一目了然，尽在掌控之中，真正用“电脑”管住“人脑”。第二，同步告知。审批人员在行政审批网络平台上办理业务信息实时传至行政服务中心外网，申办人通过中心外网输入受理编号，即可获取当前所办事项的运行状态、办理进度和下步办理路径，实现“阳光审批”。第三，网上留痕。自动实时采集每个建设项目涉及的各行政审批事项的受理、承办、审核、批准、办结等环节信息，对于什么建设项目、哪个部门审批、审批的是什么事项、谁批的、何时受理的、何时办结的，可全部查证，对不按流程规范要求办理的实施问责，实现审批责任“终身追溯”。

新的行政审批流程呈现四个突出特点：一是人性化。站在行政相对人视角和立场进行谋划设计，体现“以人为本，执政为民”的现代行政管理理念，一切围着企业转，一切为了办成事儿。二是数字化。将现代信息技术与行政审批服务有机融合，深度介入审批服务全过程，实现行政审批“数字化”、“智能化”服务，符合行政审批服务发展的内在规律，顺应行政审批制度改革的潮流和方向。三是个性化。尽可能为行政相对人提供丰富的、多样化行政审批服务产品，量体裁衣，个性化服务。四是集成化。审批流程再造推动了更深层次的组织再造，体现“整体政府”理念，实行“无缝隙”服务，使行政服务中心在跨部门审批服务中的平台作用和潜能充分释放。

三、成效与反响

行政服务中心充分发挥审批流程再造中的主体作用，牢牢把握流程再造基本原则和目标任务，本着对市委、市政府和促进我市经济和社会发展高度负责的态度，组织协调，深入研究，反复论证，对审批要件、审批环节、审批时限、审批方式和工作机制做最大限度的优化，做到“五个坚决”，即能取消的要件坚决取消、能简化的审批环节坚决简化、能压缩的审批时限坚决压缩、能并联的审批坚决并联、能提前介入的坚决提前介入。据统计，行政审批流程再造后，仅从办理建设项目审批看，平均审批环节25.7个，减少38.8%；平均审批要件115个，减少58.6%；平均审批时限32.3个工作日，减少47%，办理最快的“集体土地上建设乡镇企业”类建设项目的审批时限只需19个工作日。目前，运用新的建设项目流程先后审批了“哈东华府”等30个项目，受到企业好评。与建设项目审批配套实施的14个部门联合现场踏查、13个地下管线产权单位联合会签、5个部门规划报批图联合会审、12个部门建设工程竣工联合验收，变“接力跑”为“齐步跑”，极大提升了整体办事效率。而实行企业设立“一表制”后，不仅仅是申办人少填表，避免了信息重复填报，而是有效解决了企业设立审批中存在的“门扇太多，门洞太深”等问题，规范了审批行为，提升了审批速度。目前，运用“一表制”审批流程办理企业设立项目170个，各区行政服务中心办理2293个，群众普遍反映“一表制”审批省时、省路、省心。国务院第六督导组来哈尔滨市调研时,对市政府行政服务中心行政审批改革服务工作给予了充分肯定。