发挥林区生态保护优势 探索建立大兴安岭国家公园

党的十八届三中全会明确提出“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”，中国的生态保护体制机制建设出现拐点。在此背景下，科学探索建立国家公园，将为大兴安岭生态保护和绿色发展创造出有利契机。

一、大兴安岭林区国家公园建设的主要理念

自从1872年世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来，经过140多年的发展，全世界已有200多个国家和地区建立了3800多个国家公园，保护面积400多万平方公里，占全球保护地面积的23.6％，是目前世界各国使用面最广的保护地模式。

世界各国的国家公园管理制度总体上可以归纳为以美国为代表的中央集权型，以德国和澳大利亚为代表的地方自治型，以加拿大、日本等国为代表的综合管理型三种模式。

国内的国家公园与国外国家公园在管理理念、管理体制、资金机制和经营机制等方面存在显著差异，主要是由景区管理部门负责资源保护、规划开发，由隶属地方政府的国有企业垄断经营的治理模式，在全国是一种较为普遍采取的模式，四川九寨沟、贵州黄果树，浙江乌镇、江苏周庄等都是属于这种治理模式。

目前，国内一些地方政府之所以选择建立国家公园，其初衷还不是世界国家公园运动所追求的保护全民共有自然文化遗产，为人民提供游憩机会的公益理念，它是在地区经济不发达、发展压力巨大的背景下，地方政府为规避自然保护区对开发的限制，通过塑造独一无二的旅游品牌，发展旅游经济，进行制度创新的结果。这显然背离了建立国家公园的初衷，也不是大兴安岭林区建立国家公园体制的模仿对象和参照标杆。我们所坚持的理念应该是在国家公园体制理念的指引下，探索一条打造生态品牌效应、谋取转型发展契机的国家公园建设之路。

二、大兴安岭林区建立国家公园的约束性和可行性分析

（一）大兴安岭林区建立国家公园的限制因素

1.法律法规不健全。完善的法律法规体系是世界各国国家公园建设的共同成功经验。但是，国家公园在我国还是一个新生事物，没有成熟的体制机制为国家公园的设立、管理、经营提供依据和保障。这是大兴安岭林区国家公园建设的重要制约因素。

2.管理体制不顺畅。机构重叠、政出多门、体制不顺是中国自然资源管理的现状，其根本原因在于部门利益与地方利益之间的冲突。在中国特殊的管理体制背景下，破解这一困局尚需时日。由于统一、协调、高效的管理体制是国家公园设立的重要前提条件，因此这将对大兴安岭林区国家公园管理体制的构建造成了一定障碍。

3.比较优势不明显。在大兴安岭林区，生态资源所在地往往也是矿产资源、林下资源富集区，这些产业带来的既得利益与生态保护发展获利的长期性和潜行性相比，往往使某些地方倾向于支持大规模开发利用自然资源，破坏保存完好的自然生态环境，从而制约了国家公园的设立、建设与发展。

4.支撑体系不完善。作为一种可持续的生态发展模式，国家公园对于资金、技术与人才的需求远远比一般自然保护区或风景名胜区高得多。大兴安岭林区经济发展水平相对落后，技术研发与推广能力相对较低，人力资源特别是熟悉国家公园规划、经营与管理的人才相对缺乏，这也将对国家公园的建设带来一定困难。

（二）大兴安岭林区建立国家公园的可行性分析

1.大兴安岭林区生态环境符合国家公园设立的一般标准。大兴安岭林区生态资源分布广、数量高、品质好，不少自然生态资源规模大，集聚度高，科学、教育、游憩价值突出，受到的人为干扰相对较小，符合国家公园设立的一般标准。

2.大兴安岭林区特殊的政策优势有利于建设国家公园。自1998年大兴安岭林区实施天然林保护工程以来，享受“天保”工程的优惠政策和特殊待遇。除了这些普遍性的优惠政策外，大兴安岭被列入国家主体功能区建设示范试点名单，必将享受到更多的政策保护和机制扶持。这为设立国家公园试点、探索国家公园发展模式提供了较为宽松的政策和体制环境。

3.世界公园运动为大兴安岭林区国家公园建设提供了经验。一百多年来，国家公园的理念，逐渐为世界各国所接受，各国根据自己的特点和条件建立起自己的国家公园系统，为大兴安岭林区建设国家公园提供了许多成功的经验。

三、大兴安岭林区建立国家公园的实现路径

大兴安岭建立国家公园必须实现突破和创新。国家公园体制之于大兴安岭，既需要国家层面的顶层设计；又需要地方的制度再造，探索符合林区转型发展的实现路径。

（一）重构国家保护地体系

我国的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护地形式大多是在不同时期生物资源抢救性保护、生态安全屏障建设、风景资源开发利用等特殊的时代背景和应急性政策措施调整的特殊条件下建立起来的，没有从国家自然资源分类保护与分级开发利用的角度进行系统的制度设计，致使“该保护好的没保护好，该发展好的没发展好”，出现同一个保护地拥有多个名号，制度体系、行业监管等“相互打架”的诸多问题。全面引入世界自然保护联盟的保护地体系，结合国情，重构与世界各国共同理念与通行做法接轨的保护地体系，建立国家公园体系十分必要。

具体而言，我国现有国家级自然保护区，除一部分可划入严格的自然保护区和栖息地以外，大部分可以建成国家公园；国家重点风景名胜区、国家地质公园中的绝大部分也可以建成国家公园；森林公园、草原公园、湿地公园、水利风景区、海岸公园、凡属国家级的，都可建成国家公园的亚类型。大兴安岭林区应借助被列入国家主体功能区建设示范试点名单的有利契机，积极向上争取，在已确立的自然保护区等的基础之上，争取通过国家审批，建立覆盖全区范围的大兴安岭国家公园示范试验区。

（二）建构国家公园管理体系

我国自然资源的产权在法律上属全民所有，而现实是各级行业管理部门和属地政府都可以代表国家行使管辖权，其产权主体并不明确。国家缺少一个专门、稳定、权威的机构代表国家行使所有权职能，造成所有者的事实缺位和虚化。而分散管理、划部门而治造成了管理目标、绩效考核标准等诸多不一致。

对于如何克服我国自然资源保护条块分割、多头代理、政出多门等治理效率低下的问题，参照国外先进经验，结合国情，建议建立三级治理模式的垂直化管理构想，重塑国家自然资源的条块管理体系。首先，从国家层面设立直属中央政府的国家公园管理局，把建设、环保、林业、国土等部门的风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园等的管理职能剥离出来交由国家公园管理局代表国家实施统一监管。由国家层面负责立法、监管和拨款，地方层面负责按照自然资源的原始属性，合理划分管辖范围。其次，成立地方国家公园管理分局，各个国家公园管理分局负责对所在区域的国家公园进行区域化管理。第三，在每个国家公园保护地成立国家公园管理处，具体管理所在地的国家公园。通过三级国家公园管理模式的建立，逐步实现管理层级扁平化、代理主体一元化，解决我国自然资源管理所有权虚化、代理关系模糊、监管缺位等问题。

（三）确立合理高效的保障制度

在资金保障方面，我国的自然资源保护的财政拨款十分有限，国家对国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园基本是“只给帽子，不给票子”。实践中，中央财政在保护区的资金供给上还有提升的空间，而地方政府的财源状况和政绩考核体系决定了保护区管理也难享足够的地方财政投入，致使一些自然保护区为自给自养而出现资源滥用和环境破坏。

国家层面的生态发展价值取向现在已经发生了重大转变，从单纯追求经济发展到更加注重全面协调可持续的科学发展。近年国家在公共财力日渐增强并更多投向“两型”社会建设与民生保障的背景下，公共游憩产品供给也正在进行一些新的探索。随着国家公共领域财政保障支出的逐年增高，自然资源保护必将回归社会公共福利的本位。

从发展趋势看，公益性必然是自然资源管理改革的方向。在施行国家公园体制的过程中，各级政府应逐步加大对国家公园的财政投入，分步实施，在改革的三年内实现国家公园的全额财政拨款，同时实行免门票或低门票开放，让自然资源逐步回归公益，保障国民公平游憩权。

“政府通过一些保护政策设立一个大公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”，这是国家公园理念的创立者——乔治?卡特林1832年的构想。180多年过去了，这一理想在世界上不少国家变成了现实，并在实践中形成了一套成熟的理念和管理制度。在新的形势下，全面思考与规划自然资源管理的国家战略，精心进行顶层制度设计，建构国家公园体系及其管理制度，实现全民共享自然资源、维持自然资源的永续性，发挥自然资源在培育国家精神方面的作用，将是今后的目标和努力方向。在这样的趋势下，大兴安岭林区全面探索建立国家公园，无疑将为国家生态文明体制改革提供一个可供参考和推广的范本。

（作者卢晓明系中共大兴安岭地委党校党建教研室主任，副教授；谭俊系中共大兴安岭地委宣传部副部长）

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