合力监督权力：抓好“六权治本”的“牛鼻子”

王儒林书记在省委十届六次全体会议上，代表省委常委会对“六权治本”思路作了深刻而明确的阐述。《中共山西省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神加快法治山西建设的实施意见》提出：“完成‘净化政治生态，实现弊革风清，重塑山西形象，促进富民强省’的目标任务，必须坚持依法治理、标本兼治，按照依法确定权力、科学配置权力、制度约束权力、阳光行使权力、合力监督权力、严惩滥用权力的‘六权治本’思路，把权力真正关进制度的笼子里。”通过认真学习领会省委精神，笔者认为，“合力监督权力”是“六权治本”的关键环节，是贯彻落实“六权治本”思路应当牵住的“牛鼻子”。

强化监督是历史与现实经验的总结

孟子曰：“徒法不足以自行。”古人的这一经验提示我们，好的法令制定出台后，要想发挥应有作用，必须使法令得到切实执行，而法令能够得到执行的重要条件之一是监督，即监督主体监督执法者依法办事。党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在总结法治建设方面存在的主要问题时指出：“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重”、“一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在”。毋庸赘言，我国近年来在法治建设方面存在上述问题的主要原因是对包括行政权力在内的各类权力的监督力度过于虚弱。这是党中央的准确判断。

2014年11月12日至19日，王儒林书记在大同朔州忻州三市调研考察座谈会上讲话时所列举的一个事例精辟地分析了我省遭遇“立体性”困扰的根本原因。他指出：“1998年2月国务院令《矿产资源开采登记管理办法》就明确规定，探矿权、采矿权要通过招拍挂方式取得，而我省煤炭资源配置到目前仍然没有实行招拍挂，成为全国主要产煤省中唯一没有公开出让矿业权的省份。煤炭资源配置特别是资源整合、企业兼并重组过程中，都是采取行政推动、政府决定的方式。这样做固然有速度快、效率高、能够强力推动等好处，但大家感到，这种做法也很容易为官商勾结、巨额利益输送、非法获利等严重腐败提供土壤和条件。”这一案例反映出国务院早在16年前即制定的专门约束矿产资源配置权的重要行政法规在我省长期没有得到执行。具有讽刺意味的是，国务院在这一时期先后于2003年发布了《全面推进依法行政实施纲要》，2008年发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，2010年发布了《关于加强法治政府建设的意见》，省政府也相应地提出了落实国务院依法行政要求的一系列意见，但现实的情况却是相关行政机关不依国务院制定的行政法规行政，而具有监督职责的党委、纪检监察机关、权力机关、上级行政机关、检察机关竟然听之任之，对这种长期存在的“有法不依”状况不进行监督，最终导致“权力配置资源”。笔者认为，王儒林书记的精辟分析也提示了我省出现“系统性、塌方式”腐败的根本原因就是“有法不依、违法不究”。

我省交通运输厅之所以出现腐败窝案，通过分析研究警示教育片中反映出的基本案情，得出的结论是交通运输系统多个方面的行政权力没有得到监督，特别是部门领导拥有的重大行政决策权没有被有效监督，行政首长在重大事项没有被专业人员进行合法性审查的情况下就“大胆”行使了行政决策权。特别是该厅前任厅长11年前作出的违法决策，直到11年后才被发现。可见，在长达11年的时间里对权力的监督缺位。如果其违法决策能够被及时发现，则不但能挽救其本人，更可以警醒其继任者乃至其他担任领导职务行使重要行政权力的人。这是我省反腐败斗争总结出的沉痛教训。

重视对权力的监督是党一贯的强音

党中央以制定党内法规的形式重视对权力的监督。《中国共产党章程》总纲提出：“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”在党章条文中指出：“正确行使人民赋予的权力……自觉地接受党和群众的批评和监督”。2003年发布的《中国共产党党内监督条例（试行）》第四条将党的各级领导机关和领导干部“遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况”、“遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况”规定为党内监督的重点内容之一。条例第五条进一步规定：“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”2004年发布的《中国共产党纪律处分条例》第九条规定：“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规，违反党和国家政策、社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予党纪处分的，都必须受到追究。”上述一系列规定鲜明地体现了党中央对权力监督的一贯重视。

党的高级会议以报告、决定的形式重视对权力的监督。1956年，党的八大报告提出：“为了同官僚主义作有效的斗争，我们必须同时从几个方面加强对于国家工作的监督。第一，必须加强党对于国家机关的领导和监督。除了党的各级委员会必须经常检查各级政府中党组织的工作以外，党委的各个工作部门应当负责建立起对于有关的政府工作部门中党组织和党员的经常的监督。第二，必须加强全国人民代表大会和它的常务委员会对中央一级政府机关的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府机关的监督。为了这个目的，应当加强人民代表的视察工作，以便广泛地收集人民群众的意见，并且加强各级人民代表大会对于政府工作的检查、批评和讨论。第三，必须加强各级政府机关的由上而下的监督和由下而上的监督。在反对官僚主义的斗争中，国家的监察机关应当充分地发挥它的应有作用。第四，必须加强人民群众和机关中的下级工作人员对于国家机关的监督。”2002年，党的十六大报告提出，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这是我们党第一次对“加强对权力运行的制约和监督”进行全面阐释。2007年，党的十七大报告提出，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。2012年，党的十八大报告提出：“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”、“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。2014年，党的十八届四中全会作出的《中国共产党关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。

党中央领导强调对权力的监督。早在延安时期，毛泽东同志在《为人民服务》一文中就指出：“因为我们是为人民服务的，所以，我们如果有缺点，就不怕别人批评指出。不管是什么人，谁向我们指出都行。”1945年,毛泽东在回答黄炎培提出的历史周期律问题时就提出：只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。20世纪50年代，邓小平同志阐述了“党要受监督，党员要受监督”的重要性，特别强调：“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误”。1995年，江泽民同志指出：“在我们党内，决不允许存在超越于党组织和党的纪律之上、不接受监督的特殊人物”。2011年，胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会时讲，把“建立健全权力运行制约和监督体系，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力”，作为中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要健全权力运行制约和监督体系。2012年12月，总书记在首都各界纪念现行宪法颁布施行30周年大会上的讲话中指出：“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”2013年1月，总书记在十八届中央纪委第二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”2013年4月，总书记在中央政治局第五次集体学习时指出：“我们的先人们早就认识到，反腐倡廉的核心是制约和监督权力。我国古代很早就有监察、御史、弹劾、谏官等方面的制度。这些制度有不少在历代反腐倡廉中发挥了重要作用，对我们推进反腐倡廉制度建设具有借鉴意义。”总书记的这些重要论述，都深刻表明了制约和监督权力的极端重要性和紧迫性。

“合力监督权力”是“六权治本”思路的关键点

省委提出的依法确定权力、科学配置权力、制度限制权力、阳光行使权力、严惩滥用权力的“六权治本”思路是具有鲜明的法治思维特征的系统严谨的法治思路。王儒林书记在省委十届六次全体会议上阐述“六权治本”思路时指出：“合力监督权力，就是健全和落实党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督制度，使各项监督协调配合，形成合力，实现对权力运行的全方位、全过程监督。”王儒林书记进一步指出，“合力监督权力”的具体路径是加大专门机构监督、落实人大政协监督、强化人民群众监督、重视媒体舆论监督。“合力监督权力”的这一内涵表明，“合力监督权力”在系统严谨的“六权治本”思路中居于关键地位，直接影响着其他“五权”思路的顺利实现。

对权力运行的监督，既可以使“依法确定的权力”得到落实，有效消除行政不作为、乱作为现象，又可以检验“确权”工作是否体现了法治要求；对权力运行的监督，既可以在纵向促进上下级行政机关之间的权力依法科学配置，又可以在横向促进同级政府不同部门之间的权力科学配置；对权力运行的监督，既可以促进约束权力的各项制度的建立，又可以检验所建立的制度的有效性，及时发现关猫的“牛栏”；对权力运行的监督，既可以及时发现不在“阳光”下运行的权力，又可以为监督权力的“阳光”增强光度，因为监督本身就是“强光”；对权力运行的监督，既可以及时发现滥用权力的线索及不起作用的“稻草人”、“橡皮筋”式问责制度，又可以督促执纪部门严惩敢于让权力“出笼子”的滥用权力者。

“合力监督权力”对其他五权所起的上述作用，决定了“合力监督权力”处于“六权治本”思路的关键点。

形成强大监督合力的思考

如何发挥党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督这8种监督机制的作用，如何将这8种监督力量聚合在一起形成对权力运行的立体式的监督合力，笔者从法治角度对此问题进行了如下思考。

一是强化党的“领导”，汇聚“八方”力量。我们党在90余年的发展历程中建立了非常严密且强大的组织领导体系，各级党委应当充分发挥党的强大组织体系的凝聚力、领导力，将“八方”监督力量通过党的组织体系铸成监督“铁拳”。具体而言，就是上级党组织在主动履行监督职责的同时，还应当要求下级党组织领导所在机关积极履行法定监督职责。省、市、县三级党委法治建设机构，应当在本级党委实现对下级党委及所属党组织的领导过程中，积极收集、了解并分析研究下级党委及本级各监督机关对权力运行监督的情况、信息，及时传达党委关于权力运行监督的意见、决定，成为本级党委汇聚监督合力的平台，传导监督力度的通道，成为牵动监督网络发挥作用的中枢。

二是监督机关“作为”，激活“休眠”制度。宪法、地方组织法、监督法、山西省人民代表大会及其常务委员会讨论决定重大事项的规定等，均是关于各级人大及其常委会对行政权力进行监督的法律制度；山西省行政执法条例、山西省行政执法检查规定、山西省规范性文件制定与备案规定、山西省行政执法责任制规定等，均是我省上级行政机关对下级行政机关权力运行进行监督的法规、规章；山西省行政机关及其工作人员行政过错责任追究暂行办法、山西省损害发展环境行政行为责任追究暂行办法等，均是省人民政府制定的关于行政问责的制度。但是这些制度中的相当一部分给人的感觉是长期处于休眠状态，甚至于被人遗忘，原因是关于相关机关运用这些制度监督行政权力、追究滥用权力者责任的事例极少见诸报端。鉴于这样的监督现状，笔者认为，各级各类监督机关应当严格履行法定监督职责，积极作为，激活不该“休眠”的制度。

三是高度重视“民意”，保持“笼子”威力。党章第八条规定：“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。”第三十四条规定：“党的各级领导干部必须……坚持党的群众路线，自觉地接受党和群众的批评和监督”。宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。党章及宪法的上述规定表明，各级党组织及各级权力机关、行政机关、司法机关重视“民意”是党章、宪法明确规定的义务。为落实党章、宪法的这一规定，各级党组织及各级各类机关除应主动履行对行政权力的监督职责外，还应当通过公布投诉电话、接收群众投诉（起诉）材料等方式，积极受理人民群众对违法行政行为的投诉（起诉），并且以“事事有回音、件件有落实”的态度及时公正地处理人民群众的诉求，永葆制度“笼子”对权力的威力。

（作者单位：山西省司法厅）

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