破解杭州市外来人口治理困境的对策建议

根据对杭州市的留下街道、临浦街道以及白杨街道邻里社区等地的调研，我们发现诸多社会治理难题与外来人口的大规模流动存在着密切联系。这一联系的核心在于，既有的行政体制框架下，各项社会治理资源常常难以根据人口布局变动而实现合理配置，政府的治理体制无法应对外来人口大规模流动带来的治理压力，从而导致治理困境。

要破解这种困境，政府必须按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，不断创新社会治理体制，推进治理主体多元化，实现治理手段的多样化。党的十八大以后，中央提出了以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革的要求。要实现国家治理体系和治理能力现代化，在社会治理层面就是要不断创新社会治理体制，以适应当前阶层日益分化和人口高速流动的社会形势。我们选取了三个街道（社区）作为调研对象，分别是西湖区留下街道、萧山区的临浦街道、杭州经济技术开发区的白杨街道邻里社区。根据街道办事处提供的数字，截至到2013年，留下街道的常驻人口有12万人，具有本地户籍的人口为2.8万余人，外来人口在5.8万人左右，剩下的常驻人口主要是大学园区里的学生和周边的部队人员。萧山区的临浦镇相对远离市区，外来人口导入量相对较少。根据镇政府提供的数字，截至到2013年，临浦镇的常住人口为10万人左右，其中外来人口将近4万人，办证（居住证）的外来人口有3万多人。白杨街道邻里社区则是一个专为新杭州人提供社区化服务的独具特色的新型社区，社区8300多名居民均为辖区30家企业的员工，来自全国的28个省市，平均年龄在21岁左右，是一个特色鲜明、亮点突出的个性化社区，在本省市乃至全国都极为少见。

外来人口所导致的杭州新型城镇化进程中的社会治理困境根源于属地管理体制与人口的流动性之间的矛盾。该问题的最终解决需由国家层面加大支持力度，逐步建立资金投入和要素分配与常住人口挂钩的机制。但这需要一个长期的过程，并不能解决当前的问题。基于对杭州的调查，我们认为地方政府应将经济层面的开放、灵活、务实的思维模式运用到社会治理层面，通过制度创新解决问题。

首先要建立外来人口融入地方治理的组织化机制。无组织化的外来人口很难顺利地融入地方治理体系，因为在缺乏中间组织纽带的情况下，政府对外来人口提供管理服务的成本是高昂的。就此而言，加强外来人口的社会融合，政府必须通过多种方式建立外来人口融入地方治理的组织化机制。目前来说，可以通过三种渠道来实施这方面的工作。一是党建带动。即通过社区和企业中的党组织建设，一方面抓住外来人口中的党员和积极分子，另一方面拿出入党的名额在外来人口中发展党员，这两个方面都有助于强化外来人口与地方政府之间的关系。二是成立行业组织。外来人口已经是地方一些行业和领域的生力军，成立行业组织促进外来经商人员的行业自治不失为优化地方治理的一种好办法。据我们的调研和观察，以经营规模的大小为标准，外来人口的经济形态可以大致区分为“小生产”和“大生产”两种情况，在“小生产”的情况下，外来人口很难组织起来实施自治，因为这时“小生产”面临方方面面的困难无法承担组织起来的成本，而在“大生产”的情况下，少数经营者已经有意识、有能力支付组织起来的成本，因为一旦行业组织获得官方认可，行业组织中的职位将会作为一种“社会地位”产生吸引力。三是成立新居民委员会。这是一种组织外来人口的综合性方法，一般比较适用“人口倒挂”明显的地区。成立新居民委员会关键在于发掘到外来人口当中有能力、有意识的精英。从在杭州的调研情况来看，这种外来人口中的精英是存在的，他们也愿意通过政府提供的渠道融入地方生活。

其次要积极稳妥、有力有序、统筹推进公共服务均等化。在促进外来人口社会融合的同时，避免陷入福利供给的高水平陷阱。我们在调查中了解到，很长一段时间以来，杭州市对外来人口提供的福利待遇要高于全国乃至长三角地区的平均水平。在当前资源约束下，有必要坚持设门槛、选择性的有序开放，从而平衡各种相关方的利益，也就是说在本地人利益、外来人口利益和国家、地方发展的总体利益之间寻找合适的平衡点。就公共服务和社会保障向外来人口的延伸和覆盖而言，杭州市已经体现出明显的政策迹象，即设门槛、选择性的有序开放。实际上，国内不少大城市采取的都是这种设门槛、选择性的有序开放的政策，比如上海的居住证制度。这种设门槛、选择性的有序开放有三层含义：一是公共服务和社会保障已经在制度上开启了纳入外来人口的政策端口；二是对外来人口开放的政策空间是有限的，比如目前只能做到对外来人口开放部分公共服务，外来人口的社会保障待遇也不如户籍人口丰厚。三是开放的进程是设门槛的，这意味着并不是对所有外来人口无差别地开放。比如，公共服务的享受和社会保障的覆盖时，政府要求“稳定就业和稳定住所”，这种门槛实际上排除了外来人口中高流动人群和非正规就业人群。

还要加强组织建设，推进治理主体多元化，实现政府、社会组织、基层群众的有效联动。面对外来人口的治理困境，作为治理主体的政府，应积极创造多元治理的前提条件，通过制度培育和组织建构，促成利用各种具有替代和补充政府相应治理功能的多元化力量。继续发挥政府在推动公共服务和社会保障向外来人口的延伸和覆盖中难以替代的主导性作用。大力支持为外来人口服务的社会组织的发展。通过党建工作，发挥外来人口中的党员和积极分子的作用，强化外来人口与地方政府之间的关系；通过行业组织建设推动行业自治的实现；通过新居民委员会建设，为政府实现对流入人口的治理提供抓手。积极探索政府与企业等其他社会主体合作治理的模式，实现对流动人口的公共服务和有效管理。杭州下沙专为外来人口成立的社区——邻里社区在这方面的初步尝试积累了成功的经验。根据社区居民都是企业集体承租托管的特性，按照打造企业生产“大后方”的管理要求，社区下设了“1+2+X”的“社区管理共同体”，1即以社区支部为核心，2即产权单位和承租企业为支撑，X即上千名楼道长和寝室长为触角。组建“共同体”后，改变了光靠社区一家管理的被动局面。最后联系群众、教育群众、引领群众、发动群众，强化基层基础，通过立体化、多层面的组织体系延伸工作手臂。

最后要优化政府工作机制，激发社会活力和市场潜能，实现治理手段多样化。根据已有经验，政府在大量流入人口产生的社会治理中发挥着主导作用，优化治理首先应当优化公共服务部门的工作机制。在政府在优化公共服务部门的工作机制之外，应当充分激发社会活力和市场潜能，积极利用社会化机制和市场化机制完善公共服务的供给系统。在社会机制的利用上，应当探索和推动面向外来人口的政府向社会组织购买服务项目。在市场化机制使用上，政府应当充分调动社会资源，将一部分公共服务采用市场化方式进行满足，并在其中发挥规范、指导和监督的职能。与此同时，综合运用经济、法律和行政手段，广泛运用信息技术，促进城市管理精细化、科学化、智能化。

（作者系浙江省社会科学院副研究员）

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