背景
近年来，随着经济社会的快速发展，农村基层治理出现了一些问题：农村集体经济迅速壮大，监管缺失的现象却日益凸显；村民民主意识日渐增强，参与村务管理热情日益提高，但参与村务管理的渠道与村民的期盼还不能完全适应；一些农村党组织作用发挥不明显，在带领其他基层组织推进基层发展上领导核心地位不突出。传统的党组织设置形式、管理方式、工作方法不能适应新变化，服务功能没能与时俱进；个别农村基层组织存在党组织、自治组织和经济组织体制混淆，政经混合等状况，造成村自治组织与集体经济组织职能不分、职责不清等。村级组织干部队伍整体文化水平偏低，能力偏弱，不适应新形势的要求。本项目的实施必要性为：创新载体，深入推进以“八个一”(落实一项联席会议制度、实施一部“四民主工作法”、培育一对村官“大学生”、建设一个党代表工作室、推广一项“法制副主任”工作制度、完善一套激励考核办法、建设一批本土化特色示范村、管好一支村民小组长队伍)为主要内容的农村基层治理各项措施，有利于强化村党组织核心地位，推动解决农村基层治理机制的存在问题，构建新形势下适应惠州农村发展要求的科学治理模式。
项目实施情况
（一）总体情况
据了解，针对当前农村基层治理中存在的问题，惠州市委认真总结提炼了近年来全市村级基层组织运作的经验做法，深入推进“书记项目”——《以“八个一”为主要内容 构建惠州农村基层治理新机制》，努力构建新形势下适应惠州农村发展要求的科学治理模式。项目立项以来，陈奕威书记高度重视，多次召集组织、民政、司法等部门研究部署相关工作，要求落实责任，拓宽思路、创新方法，强化党建“主业”意识。并带头深入基层具体指导。项目实施以来，“八个一”措施在全市1043个行政村全力推进，农村基层和谐稳定、党组织领导核心地位进一步巩固，取得了显著成效。
一是抓制度建设，强化党组织核心地位。惠州市将贯彻落实党领导下的民主决策机制和建立村务财务监督机制作为抓制度建设的重要内容。制定了《惠州市村、社区“两委”班子联席会议制度》，明确村“两委”班子成员、村民小组长、村务监督委员会成员、村民代表为会议组成人员，村党组织书记为召集人，规定凡涉及农村发展稳定、村务财务管理、公共事业建设等重大事项必须上会研究，集体决定，认真贯彻落实民主决策机制。在全市实行了“村账镇管、组账村管”农村财务管理制度，建立了村级财务预决算、财务开支审批、会计人员管理、民主管理和财务公开等制度，严禁截留、挪用村级组织运转财政转移支付资金，确保专款专用。全面建立镇、村资源交易中心，确保农村公共资源公开公正、规范透明。以村级组织换届为契机，强化党的领导核心地位，全市书记、主任“一肩挑”比例达95.7%。
二是抓队伍建设，提升村干部能力素质。实施“大学生村官”培养工程，大力推进程序公开化、聘用合同化、生源本地化、培训多样化、管理规范化、激励人本化，不断完善管理模式，引导大学生村官有序流动。截至目前，累计招收大学生村官1518名，在职大学生村官1289名，全面实现“一村一名大学生村官”目标。实施“村官大学生培养工程”，为农村、社区“两委”干部提供大专、本科学历教育。市委组织把他们送到广播电视大学去参加大专班和本科班的学习，三年以后他们就可以拿到国家认可的大 专或是本科学历。另外，每个人每年只需要承担10%的学费，300元，另外的90%由政府承担。所以这个活动十分受广大村干部的欢迎。有一位曾经作为过十八大代表的女村官，已年过半百，却依旧自豪地说，“明年我还要继续攻读深造。”这个项目是从2005年开始实施，2008年第一批村官大学生毕业，目前，已举办五期班，累计招录学员2377名，已有556名学员顺利完成学业。这个工作的落实增强“两委”对村民小组的管控能力，全面提提升农村干部能力水平，为建设农村，服务群众更好地发挥作用。
三是抓载体建设，解决热点难点问题。惠州市将推动基层民主与法制建设结合起来，将联系服务群众与健全服务机制结合起来，并适时创新载体，深入推进农村基层治理。在全市农村全面实施“四民主工作法”，完善考核激励机制，实行重大问题集体讨论、民主决策，做到村级事务有台帐、有记录、有资料。6年来，全市行政村共提事4.2万件，解决征地补偿、道路修建、山林纠纷等热点难点问题2.1万件，有效促进了农村和谐稳定。在全市村（社区）推行聘任“法制副主任”工作制度，共聘任875名“法制副主任”，实现了1243个村（社区）全覆盖。据统计，“法制副主任”累计共进村开展法制讲座及培训2500多场，修改完善村规民约685条，审查村（社区）各类经济合同721份；为基层群众提供法律援助376次，化解矛盾纠纷3850余件，妥善处置集体上访事件27 起，协助调解矛盾纠纷870 宗。自从有了法制副主任，原来村民有纠纷了会带着情绪去闹，现在就理性很多了，有什么得不到解决的事首先想到的不再是动拳头，而是寻求法律的帮助、寻求法律副主任的智慧囊。村级换届期间，组建74个“换届服务团”，为群众提供换届法律咨询等服务，推动换届选举工作依法依规。“法制副主任”这一项工作这是由惠阳开始的，有的地方叫法律顾问，有的地方叫法制副村长，全市进行推广的名为法制副主任。后来省里面叫“一村一律师”。法制副主任听起来好像是有政治色彩，但是实际上他们是志愿者，不直接管理村务，只提供法律意见。刚开始是由司法局在做这项工作，后来市委敏锐地感觉到此项工作的重要性及其必要性，就主动与司法局联系，一拍即合，市委组织部马上牵起头来用力搞，力度就不一样了。惠州市法制副主任工作受到胡春华、黄云龙等省领导高度肯定。在全市农村建立了500多个党代表工作室，实现各领域全覆盖。近年来，组织各级党代表8000多人次分期分批接访党员群众7万多人次，记录党员群众反应的意见建议2万多条，已办结1.6万条。进一步畅通了民意诉求渠道。
四是抓示范建设，打造村级组织梯队。按照“先行先试、培育典型、示范带动、辐射推广”的工作思路，建设一批村级组织示范镇，在全市遴选出惠城区小金口街道、惠阳区沙田镇、惠东县吉隆镇、博罗县石湾镇、龙门县平陵镇等5个党建基础较好、村级运作比较规范、有代表性的镇（街道）作为省级创建单位，遴选出惠城区水口街道等5个镇（街道）作为市级创建单位，一镇一策开展创建工作。建设一批本土化党建特色示范村，在每个县（区）重点打造2-3个以上示范村，做到“建设一批、成熟一批、带动一批”，不断壮大村级组织运作“第一梯队”。目前已打造了惠城区江北街道水北社区、惠阳区平潭镇阳光村、沙田镇东明村、博罗县长宁镇松树岗村等一批党建工作示范点，从市管党费给每个创建点拨付10万元经费用于示范点建设，从不同侧面、不同角度展示本市“掌上村务”、“四民主工作法”、“法制副主任”等党建工作品牌。
五是抓保障建设，建立治理长效机制。惠州市将提高经费保障与完善激励考核相结合，进一步激发村干部干事创业热情，为建立基层治理长效机制提供了有力保障。出台了《惠州市关于继续实施稳定规范的农村基层组织工作经费保障制度的工作方案》和《关于解决村干部参加城镇企业职工养老保险问题的实施办法》，从2013年起，由市、县财政统筹，投入1.5亿元，将村干部补贴提高到人均每月2000元以上，相对贫困村村级办公经费提高到每村每年5万元，提前两年实现省提出的目标。按城镇养老职工标准，大幅提高农村“两委”干部养老保险水平。同时制定了《关于实行农村基层组织工作经费绩效考核的意见（试行）》，将规范村级组织运作机制纳入村“两委”班子和村干部年度目标和岗位工作考核内容，实行考核结果与绩效补贴挂钩，考核结果与评先评优挂钩，并作为干部选拔任用的依据。如大亚湾区推行村级组织星级化管理，制定下发了管理实施办法，并根据星级落实奖惩措施。
（二）主要成效
一是进一步增强了党建“主业”意识。惠州市将“书记项目”作为落实抓基层党建“主业”的重要举措，市委书记陈奕威高度重视，带头研究部署，深入基层调研，明确履行党建工作第一责任人的职责，对全市各级党组织书记加强党的基层组织建设工作提出了更高的目标和要求。进一步增强了各地各单位做好党建工作的责任感和紧迫感，强化了党组织的领导核心地位。
二是进一步推进了农村民主法制建设。“四民主工作法”和“法制副主任”是惠州市加强农村基层组织建设和民主法制建设的创新之举。“四民主工作法”把党的领导与村民自治、党内基层民主融为一体，最大限度地落实了村民的知情权、参与权、表达权、监督权，对化解农村社会矛盾、维护农村和谐稳定发挥了积极作用。“法制副主任”是在“四民主工作法”的基础上，着力加强村（居）民依法自治的又一举措，对培育基层法治精神，化解基层矛盾，建设幸福村居发挥了重要的作用和影响。
三是进一步规范了村级组织运作。落实班子联席会议、党群联席会议制度，进一步建立健全了民主决策机制，规范了决策程序，推动村民自治机制不断完善。全面建立镇村公共资源交易中心、村务监督委员会，进一步拓宽了监督渠道和范围，推动村务财务规范管理。优化农村党组织设置，理顺村级组织关系，进一步巩固了党组织的领导核心地位。大力推进执行机制建设，使村级各类组织的作用得到充分发挥，进一步提高了服务群众的工作效率。
四是进一步密切了党群干群关系。通过深入推进以“八个一”为主要内容的农村基层治理各项措施，积极创新联系群众的载体和平台，让党员干部与群众面对面，心贴心交流，切实解决了一批影响农村发展稳定的问题和矛盾，让基层群众感受到党员干部对基层工作的关心和努力，增强了基层群众对党和政府的信心，增进了与党员干部的感情交流，进一步密切了党群干群关系。在群众得实惠的同时，使党员干部的党性作风得以锤炼，服务群众的能力水平得以提升。
项目实施难点及对策
据了解，惠州市“书记项目”对推进农村基层科学治理发挥了重要作用，但在实施过程中也存在一些问题，主要表现在各县（区）推进力度不均衡，有的村（社区）执行相关制度不到位、不规范，对项目的督促指导较少等。
项目责任人介绍，接下来，惠州市委将进一步加大对“书记项目”的推进力度，在做好去年工作总结的同时，积极谋划今年的项目，确保项目取得实效。
一是要提高思想认识，使“书记项目”成为推动党建工作的重要力量。“书记项目”是将责任落实到“书记”，将党建工作“项目化”的工作体系。作为抓基层党建的责任部门，要高度重视，以此为契机，认真梳理党的建设工作中的重点和难点，着眼发展大局，选好题选准题。要以“书记项目”为抓手，强调“书记抓，抓书记”，一级抓一级，加大推进力度，确保各项举措落实到位，切实解决本地区、本单位党建工作中突出问题，推动党建工作不断发展。
二是要丰富实践内涵，使“书记项目”成为密切联系群众的有力抓手。密切联系群众是转变工作作风，巩固党的执政根基的迫切需要。当前，第二批党的群众路线教育实践活动正全面开展，要将“书记项目”与主题活动有机结合，坚持重心下移，深入基层，继续实施“四民主工作法”、“法制副主任”等成熟的经验做法，将“联系服务群众，解决群众关心的热点难点问题”作为丰富实践内涵的根本要求，始终贯穿在“书记项目”的各项举措中，真正将书记项目打造成“民心工程”。
三是要建立长效机制，使“书记项目”成为巩固工作成果的关键举措。要建立健全抓“书记项目”的规范制度，每年推进一个新项目，对涉及面广、难度较大的项目应持续推进，对推进效果不好的项目，要进行研究整改，确保取得实效。要建立完善抓“书记项目”的督导考核机制，加强跟踪指导和检查督办，不定期对项目实施情况进行梳理汇总，研究分析并解决推进过程中遇到的难点问题。要强化目标管理，对项目选题、申报、审批、实施、验收等环节严格把关，确保各项举措落实到位。
四是要注重理念创新，使“书记项目”成为具有鲜明特色的党建品牌。要结合本地实际，注重理念创新，针对基层党建工作面临的新形势、新要求、新问题，围绕强化组织、推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的要求，明确抓“书记项目”的类型和思路。通过完善体制机制、打造典型示范、创新方式方法等途径，探索一条具有本地特色的基层党建科学化新路子，形成一批基层党建工作特色品牌，进一步提升党建工作水平。
工作启示及经验总结
1、对于“村级党组织设置”探索出了“新模式”，其中“村务监督委员会”建立的必要性以及取得了实际效果。
据了解，惠州市委以各种组织形式和产业链条为依托，探索适应新形势的农村党组织设置方式：探索在党员人数超过100人的村成立基层党委，超过50人的村成立党总支，同时在村民小组、村集体经济组织、流动党员中建立党支部。通过健全村级组织体系，理顺村级组织关系，强化村党组织的领导核心地位。目前，惠城区小金口街道乌石村已成立基层党委，惠城区水口街道全面实现了行政村“一总多支”，在大亚湾区推动在党员人数超过50名的东明村、东澳村成立党总支，在其所辖村民小组组建了党支部。
自2011年起，惠州市在全部行政村建立了村务监督委员会，今年上半年根据省村（社区）换届选举部署，所有行政村的村务监督委员会也同步进行了换届。
村务监督委员会监督村级经济社会事务民主决策，监督村集体经济“三资”（资金、资产、资源）的管理，监督落实村务公开制度，监督村“两委”成员正确行使职责，以及收集村民意见，向村党组织和村民委员会反映。村务监督委员会制度的实施有利于村级民主监督机制的健全，有利于乡村法理的完善，有利于农村基层民主的发展：一是强化了监督作用。在村民自治中,村民会议、村民代表会议作为决策的主体，村民委员会作为执行管理的主体，村务监督委员会则切实承载了监督主体作用，填补了监督缺失。二是强化了制度安排。过去村民对村干部的职务过错缺少责任追究机制，致使村民对村干部的监督处于无能为力、有名无实的状况，使民主监督流于形式，村务监督委员会的建立在完善健全村级规章制度的基础上，明确了村干部行为过错的责任承担，连续两次民主评议不称职的其职务自行终止。三是强化了乡村治理。按照决策权、执行权、监督权既相互监督又相互协调的原则，着力强化和规范村务监督委员会建设，逐步健全完善以村党组织为领导核心，村民（代表）会议实施决策表决权，村民委员会实施决策执行权，村务监督委员会实施决策监督权，以确保决策的民主性、科学性。村务监督委员会作为一个常设机构，对村务公开和农村“三资”（资源、资金、资产）监管等进行事前、事中、事后全程监督，有效的推进了乡村治理。
从取得的效果来看，村务监督委员会的建立有力地保障了惠州市村（社区）换届选举的顺利完成。本市70个乡镇（街道）都推行了村账镇代管、组账村代记，形成了会计委派制和会计代理制并存的集体财务管理模式。村务监督委员会的工作基本实现了常态化、透明化。本市积极推行村官述职述廉和公开承诺宣誓活动，每年年底由村务监督委员会主持召开会议，村干部在村民（代表）会议上作述职述廉报告，村民（代表）对村干部进行无记名投票测评，测评结果作为任期责任考核重要依据。
2、在“大学生村官”的培养中，积累了一些好的经验
据深入调研了解，从2005年起（中央是2008年开始计划招聘大学生村官），惠州市开始实施“一村一名大学生村官”计划，截至目前，累计招收大学生村官1518名。目前，全市尚在职大学生村官1289名，其中本科以上学历的有842名，占总数的74.4%；30岁以下的有1050名，占总数的92.8%。具体做法可以总结为“六化”：
（一）程序公开化。一是公开招聘信息。各地通过下发文件和在报纸、电视、网络中等媒体公开大学生村官招聘信息，扩大社会关注度，广泛吸引大学生报名应聘。二是公开招聘过程。严格按照录用公务员的操作程序，做好政审、笔试、面试、体检、录用和岗位分配等每一个环节。如在面试环节中，采取临时抽签确定考生考号和考官的办法，从根本上杜绝了“人情关”，真正实现操作“透明化”。选聘过程及时通过电视、报刊、网络等信息媒体向公众通报，真正做到了公平、公正、公开。
（二）聘用合同化。对大学生村官实行聘任制，明确大学生村官为“村级组织特设岗位人员”，是中共党员的聘任为村党组织副书记，其他的聘任为村委会主任助理。聘任合同由县（区）组织人事部门与选聘生之间签订，合同聘用期一般为2-6年，可连续聘用。合同期满后，如工作需要，经组织考核合格，本人自愿的，可继续聘任；不再续聘的，引导和鼓励其自主就业、创业，切实做到合同管理、来去自由。
（三）生源本地化。结合农村工作实际，科学设定大学生村官选聘对象在学历、年龄、专业等方面的标准，重点招聘本地生源，增强选聘对象的实用性和适应性。选聘本地区生源，语言相近、文化相近，更有利于大学生村官尽快了解村情、融入农村。在专业需求上，突出引进农村紧缺的实用型人才，主要以农林、经济管理、法学、计算机应用、环境工程等专业为主。据统计，大学生村官为本镇生源的占82%，专业涉农的占65%。
（四）培训多样化。采取多种方式，全面提高大学生村官的业务素质和本领。一是加强岗前培训。上岗前由各县（区）集中组织培训。二是加强跟踪培训。采取以镇街干部为“理论指导员”、以村干部为“工作指导员”的师傅带徒弟方法，向大学生村官传授农村工作经验和方法，形成大学生村官学着干、村干部带着干、镇街干部教着干的培训机制。三是加强定期培训。把大学生村官培训工作纳入农村基层干部培训规划，每年组织轮训和外出实地考察。四是加强多岗位培训。各乡镇（街道）定期安排他们到相关业务部门跟班学习，帮助他们参与完成好扶贫帮困、经济普查、计划生育、征地拆迁等重要工作。
（五）管理规范化。一是建立日常管理制度。制定大学生村官考勤管理办法，严格执行逐级请销假制度。二是建立定期汇报制度。各县（区）每年、各乡镇（街道）每半年分别召开一次大学生村官座谈会，听取工作汇报、意见。每名大学生村官每个季度必须进行书面汇报，并作为大学生村官个人成长记录记入个人档案。三是建立工作实绩考核制度。每年由县（区）组织人事部门对选聘的大学生村官进行一次全面考察，以村级“两委”干部、当地群众、上级党委政府对大学生村官的综合考评作为考察的标准，并建立工作实绩档案。
（六）激励人本化。大学生村官的基本工资及各项津补贴由县（区）财政专项供给，享受所在乡镇（街道）同类条件事业单位干部同等待遇。工资收入普遍在2000元以上，部分经济较发达县（区）达6000元/月。同时，严格按照中央规定的五条出路，推动大学生村官有序流动。截至目前，共有611名大学生村官合同期满，其中，225人选择续签留任，占期满人数的36.8%；24人当选为村（社区）“两委”干部，占期满人数的3.9%；134人考上公务员，占期满人数的21.9%；144人通过参加公开招聘，被神华集团、邮政储蓄银行、中国农业银行、农信社等国有企事业单位以及市、县（区）、乡镇各类事业单位招聘，占期满人数的23.6%；83人选择另谋出路，占期满人数的13.6%，其中，到企业工作的72人，自主创业的11人；1人选择继续深造。
3、农村民主法治建设的关键是以法治思维和法治方式，建立党组织领导下的基层群众自治机制。
只有建立在法治基础上的民主才是有保障的民主。“四民主工作法”从一定程度上解决了基层群众享有参与管理村务的民主权利，但营造有序参与、充满活力的民主氛围，真正实现法律和村规民约上的民主，需要“法治”的支撑。对此，我们在全市范围内推行“法制副主任”制度，在党委统揽下，动员各方力量，整合法治资源，鼓励基层村（居）委会以自主自愿为前提，聘任法制宣传志愿者，开展法制宣传、培育法治精神，解决基层法律问题，推动基层依法治理。“法制副主任”是村（居）委会自主自愿聘请的法律专业人士，为村（居）委和村（居）民提供基本法律服务，帮助或协助村（居）依法自主治理，培育“两委”干部法治意识、法治思维，推动基层农村（社区）民主和法治建设。
项目实施重要意义
调研组认为，在省委组织部的统一部署和指导下，惠州市认真总结提炼近年来全市村级基层组织运作的经验做法，针对当前农村基层治理中存在的问题，深入推进《以“八个一”为主要内容构建惠州农村基层治理新机制》为主题的“书记项目”，努力构建新形势下适应惠州农村发展要求的科学治理模式。这个项目的扎实实施使得农村基层和谐稳定、党组织领导核心地位进一步巩固，使“惠民之州”形象更加深入民心。（谢欣欣、韩丹）
