青岛市城阳区在农村社区全面推行市民议事制度

城阳区地处山东省青岛市市区北部，成立于1994年6月，总面积553.2平方公里，全区总人口48.15万，辖6个街道办事处、195个社区居委会。2013年以来，城阳区着眼于推进基层民主、密切干群关系、夯实基层组织，切实解决市民对社区建设不关心、对社区事务不理解、不支持甚至反对等问题，在全区195个农村社区推行以“请居民参与、听居民意见、请居民监督”为主要内容的“市民议事”制度，搭建起基层协商民主的新平台，促进了农村社区和谐稳定，收到显著效果。

一、背景

城阳区是青岛市一个城市化进程快速推进、社会加速转型的现代化新兴城区，广大农村社区居民在物质条件、精神追求乃至民主诉求上都与传统农村村民有着明显差别。新旧问题交织、利益主体多元、公众诉求趋涨的转型时期，社区发展、管理、稳定都面临新的挑战。特别是近几年来，涉及社区土地出让、旧村改造、环境建设等方面的工程越来越多、资金数额越来越高，使农村社区成为矛盾多发地带。而原有“四议两公开”等基层民主机制，由于适用性、时效性、强制性都不能与现实情况紧密结合，没能完全实现“调解器”和“减压阀”设计初衷。这种情况下迫切需要一种新的制度和平台，听取更广泛声音、聚集更坚实民意、形成更强大发展合力。

基于这一实际，2013年年初，城阳区出台《社区市民议事制度（试行）》，在全区195个社区（村改居社区，管理体制与农村相同）全面开展了以“请居民参与、听居民意见、请居民监督”为主要内容的居民议事活动。制度规定每个社区全年开展活动不少于3次，各社区市民议事活动一般安排在街道服务中心或片区服务中心的阳光议事厅进行，干部群众围绕社区重大事务、民情办理、与居民利益相关的事项，开展民意对话、决策听证、群众质询。

二、做法

社区市民议事活动的出发点，是适应居民诉求和心态的变化，面对面地听取民声，用协商民主的方法，让居民更多、更广泛地参与并监督社区事务，凝聚起发展的共识与合力。

（一）在制度设计上，突出两个主体、一个主题。一是把普通户代表作为议事活动的参与主体。打破过去只有党员、居民代表参与的惯例，不拘一格扩大议事参与面。对普通户代表参与数量设定具体比例：500户以内的社区，要求户代表参与率不低于80%；500—1000户的社区，参与率不低于70%；1000户以上的，参与率不低于50%。每个社区全年开展议事活动不少于3次，社区有重大事项、重要工作需要协商时，可随时召开。上一轮没有参加的，下一轮首先安排参加，力争实现普通户代表全覆盖。自2013年开展市民议事活动以来，195个农村社区先后开展了四轮市民议事，参与党员、居民109088人，其中普通居民47158人，户代表参与率达到总户数的82.5%。二是把街道作为组织社区市民议事活动的主体。社区工作有问题，有些“根子”在街道，甚至更上级。明确要求市民议事由街道党政领导班子成员主持，安排专人全程记录。活动现场撤掉主席台，将桌子摆成“圆桌式”，营造平等、宽松的议事环境。三是突出“阳光居务”这个主题。将社区年度工作计划、收支预算、项目建设、福利待遇等事项均纳入议事范围，特别是对接待费、租赁费等资金使用，拆迁腾地补偿方案等居民关心关注的热点问题，作为首要通报内容。社区要做的事，群众的意见和诉求都摆到议事活动上，摊开来说，商量着办，真正按群众的意愿和需求改进工作。

（二）在活动组织上，把握好四个环节。一是明确议事时间。每个社区全年开展议事活动不少于3次，有重大事项需要协商时，可随时召开。活动一般安排在周六、周日或晚上举行，方便更多居民参与。提前2天发放明白纸、张贴公告让居民充分知晓。二是确定议事议题。议事活动开展前，先召开社区“两委”会议，研究社区当前重要事项，拟定议事议题。同时，由社区干部入户征求居民意见建议，将居民反映集中的问题纳入议事范围，尽可能地保证议题内容的针对性和广泛性。三是规范议事流程。把居民提问、干部解答作为核心环节。将议事活动分为两个阶段，第一阶段是主动通报。由社区党组织书记现场向居民说明社区重大事项并接受群众现场质询、批评和建议。第二阶段是居民质询。打破干部在台上“讲”，群众在下面听的做法，把大部分时间用在现场提问上，居民有不明白、不满意的事，大到旧村改造、道路修缮，小到垃圾清理、门窗维修，都可以站起来发问，直接表达意愿和诉求，干部现场解疑释惑，直到群众满意。截至目前，通过议事活动，居民共提出质询584条，批评和建议941条，个人诉求245条。四是确保协商效果。把决策前听居民意见作为一项重要内容。社区想干什么事、打算怎么干，都在议事现场交给居民讨论、商量，根据居民的意见建议，再对拟决策事项修订完善，最后提交居民大会表决通过后实施。决策的过程充分吸纳、尊重和考虑民意。

有时候群众内部也有利益分歧，市民议事提供了一个让群众沟通群众的平台，干群之间的压力自然减轻。流亭街道西流亭社区，早在1999年就进行了第一批旧村改造，当时的政策简单说就是“拆一套旧房换一套新房”，拆迁居民非常满意，没拆迁的居民非常羡慕；时隔数年，第二、三批旧村改造时，地价飞涨，补偿标准变成“拆一套旧房换两套新房”，第二、三批拆迁的居民非常庆幸，第一批拆迁居民却回过头来要求“补齐”待遇。在议事活动中，居民自发热议这个问题长达3个小时，最后的共识是，社区把几栋老旧失修的楼座拆除，多层变高层，这样，既可以满足原来住户的需求，多出来的住房又恰可以补给第一期住户。另外，第一期住户每家要交出部分资金用来弥补集体的“损失”。这个处理思路获得了几乎全体居民的同意。

（三）在问题办理上，强化三项机制。一是办理反馈机制。市民议事活动重在解决问题。对居民在议事活动中提出的意见建议，社区干部能现场解决的现场解决；不能现场解决的安排专人办理，并在10个工作日内将办理情况向居民本人面复；对暂时不能解决的，在5个工作日内向其本人解释说明，取得居民理解。二是考核督办机制。建立居民意见建议办理公开、跟踪督办等制度。区委将民情筹集及办理情况纳入全区勤廉监管OA平台，设置“办理时限、办理情况、反馈对象意见”等内容，把问题解决情况分别用蓝色、绿色、橙色和红色挂牌督办，红色、橙色多的社区，需要向街道党工委、办事处做出解释，并与年底绩效工资补贴挂钩。在社区设立“居民议事活动居民意见建议办理情况公开栏”，对居民意见建议办理情况每月公示、每月更新，持续跟进抓落实。市民议事活动开展以来，居民提出的10大类2015项意见建议，已办结1874项，办结率达到93%，回复率100%。三是效果评估机制。社区市民议事活动过程中，区委组织部、街道都要安排人员作为“监督员”参加，全程记录和观察议事过程。活动结束后，对每个社区议事活动开展情况进行效果评估，先后6次下发补充说明或通知，对共性问题及时加以规范和完善。

三、成效

一是推进基层协商民主，群众参政议政积极性被激发。以往的议事制度，群众预见到只是去“举个手”而已，参与热情并不高。而通过市民议事制度，把涉及社区的重大事项、重大决策都交给居民集体讨论、共同商量、达成共识，使居民成为社区各项工作的直接参与者、决策者，提高了决策的广泛代表性和群众对决策的认可度。同时，“意见受尊重、诉求有回应”的现实调动了社区居民参与社区事务管理的积极性。从参与的程度来看，社区居民不仅关注个人事项，也开始关注社区发展大事；不仅能够提出问题，还主动提出解决问题的办法和建议，体现出较强的公民意识。市民议事活动开展2年来，2014年涉及社区发展方面的意见建议占总数的70.5%，较2013年提高24个百分点，居民个人利益诉求较13年下降15.3个百分点。

二是践行群众路线，有效解决群众最关心的现实问题。市民议事制度，不仅解决好群众各项利益诉求的出口和落点，改干群“隔空喊话”为当面交流，最重要的是实现了干部换位思考，站在群众立场想问题、做决策，使社区事务公开、透明、谋定而后动。同时，通过市民议事，把听民声、汇民愿、集民智的过程变成发动群众、依靠群众解决突出问题的过程，一批老大难问题也得到了切实解决，务实高效的回应了居民期待和利益诉求，群众满意度明显提升。

三是推动作风转变，倒逼基层干部提升工作能力、增强宗旨意识。市民议事活动就像一个考场，那些平时能干事，为群众办实事的社区干部，就有底气，群众就会“捧场”；那些工作没有做好，社区多年没多大变化的，直面群众就缺少底气，就会“冷场”，甚至下不来台。市民议事，促使社区干部的群众观念、群众立场、群众感情有了新的转变，学会放低姿态，把群众声音作为信号，把群众要求作为方向，把群众满意作为标准，更加积极地研究解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，以实打实的工作取信于民。据统计，反映社区干部作风的网络舆情，截至2014年前2个季度同期环比下降61%，电话民意调查显示，群众对社区干部作风、办事效率方面的满意度较去年调查结果，提高了6.77分，增幅居8项测评指标前列，。

四是成为社区发展“晴雨表”，促进基层“矛盾”、“险情”早化解。以往社区内部有什么矛盾隐患，一般都难以及时发现，即使发现，干部也倾向于等一等、看一看。通过社区市民议事这个平台，社区运行是否规范、班子成员是否团结、居民对干部是否拥护，这些问题都可以从现场情景和群众问题中找到答案。有的社区规范化建设不到位，社区事务公开度不够，对举行议事活动就会感到打怵；有的社区“两委”班子不团结、工作力度不够，就会担心议事活动中群众情绪激动、问题尖锐，进而促使干部改善工作方法、推动科学发展。同时，对区、街道来讲，通过派员列席每一场议事活动，可以及时将各种矛盾和隐患解决在基层、消除在萌芽状态。

四、探讨

健全基层议事机制，推进基层协商制度化，是新形势下适应农村社区快速转型需要，落实群众监督权和评判权，提高农村社区治理能力，健全基层群众自治机制的必然途径和有效手段，也是贯彻落实党的十八届三中全会精神的重要举措。通过近年来的探索实践和所取得的实际效果，我们深切的感受到健全基层议事机制、发展基层民主工作的重要性和紧迫性。

（一）民主意识的引领需要一个过程，居民议事的难得之处在于从充分尊重民意出发，致力过程的民主，逐步实现了引领、适应、改变的良性互动。将直接“参政议政”的民主普及到每一位居民，在目前的发展阶段还比较少见，居民议事的可贵之处不仅在于“全民”参与的高起点，更难得是其充分尊重“过程民主”的薄弱点。民主发展到今天，如果出发点和落脚点都有群众，而过程缺少群众的参与，群众同样可以不买账；同样的结果同样的选择，是否让群众开放的参与进来，效果可能迥然不同。当议事活动基本完成两轮的时候，回头再看，我们发现：居民提问的水平明显“上了层次”，从羞怯观望到主动抢麦，问题从“自家窗户漏雨”到“保护社区的文化资源”；干部的适应程度明显增强，从落实议事制度推一推动一动、回答问题躲躲闪闪，到现在发自内心的接受和认可这一民主形式，并开始了认真谋划利用这个平台提升服务水平。

（二）“直选”产生的社区干部最“怕”的莫过于手持选票的群众，居民议事的难得之处在于搭建了一个全面展露干部言行的平台，在承诺、履职、接受评判的过程中倒逼干部作风转变。

干部是否为民服务、作风好不好，居民心明眼亮。居民议事提问环节类似“答记者问”的场景，让许多干部发怵，自己的日常表现能否换来居民提问时的尊重，居民能否手下留情、顾及一下自己的“脸面”，是否会被问得张口结舌，这些担忧都传递给干部巨大的压力，对其作风、威信、掌控能力都是个严峻考验。把评判权交给群众，促使干部主动向“下”看，居民议事形成的“倒逼”机制具有釜底抽薪的效力，让“考官”满意所激发出的内生动力，在干部身上发挥着立竿见影的转变。最新的电话民调结果显示，群众对社区干部的满意度，半年时间提高了9个百分点。

（三）任何一个发展阶段都有自己的特点和问题，居民议事的难得之处在于将各种问题摆上台面，通过干群之间、群群之间有效沟通，消除了误解、化解了怨气，将问题解决于初起。以往社区内部有什么矛盾隐患，一般都难以及时发现，即使发现，干部也倾向于等一等、看一看。旁观群众在居民议事中的问题，我们发现：有时候群众的怨气仅仅就是一个疑惑，干部如实解释了，一个矛盾点就从此消失；有时候群众想知道的就是干部们对社区未来是怎么打算的，居民议事消除了他不确定的预期，这就是稳定因素；有时候群众的要求干部无法满足，居民议事给他提供了一个正常宣泄的途径，干部需要做的仅仅只是倾听，便消化了怨气；有时候群众内部也有矛盾分歧，居民议事提供了一个让群众沟通群众的平台，干群之间的压力自然减轻。更多的时候，矛盾就源于民主没有得到应有的尊重，居民议事从决策的第一步就充分征求群众意见，没有了神秘的小道消息，不见了群众的“习惯性反对”，储备起的是共建家园的正能量，培育起的是弥足珍贵的建设心态。