龙门县：从政行为风险防控信息管理系统建设

在广东省纪委、惠州市纪委大力支持和龙门县委、县政府高度重视下，2012年12月，龙门县从政行为风险防控信息管理系统正式启动运行。系统通过电子网络手段采集党员领导干部贯彻执行《廉政准则》状况和规范从政行为信息，运用量化指标体系每季度定期评估党员领导干部执行廉洁从政行为规范情况，并自动生成“廉洁指数”，对“廉洁指数”低于一定分值的党员领导干部实施分级风险预警管理。通俗讲，该系统就是党员领导干部遵守《廉政准则》和规范从政行为的绩效评估管理系统。近两年来，该系统访问量达到近41多万人次，《廉政准则》的组织实施和执行有效开展，在册党员领导干部廉洁从政的教育、管理和监督得到加强，为贯彻实施“全面推进依法治国、依规依纪管党治党”的要求、解决“有的党员不学党规党纪，不知法律法规”问题做了尝试，党员领导干部遵守和执行党规党纪的习惯、廉洁从政行为风险防控的探索与实践迈上了新水平。

该系统的建设和发展得到了广东省纪委和惠州市委、惠州市纪委的高度重视，广东省预防腐败局副局长对系统的建设高度关注，进行了调研，并给予大力支持。惠州市委陈奕威书记和惠州市委常委、纪委书记李松对系统建设取得的成效亲自作了批示表示肯定。2014年5月22日和6月18日，《中国纪检监察报》和《南方日报》前后以专题形式大篇幅报道了龙门县创建和使用从政行为风险防控信息管理系统的探索和经验。8月5日，从政行为风险防控信息管理系统获得国家版权专利（证书号：软著登字第0782411号）。

一、 系统开发的缘由及其发展沿革

2009年，时任龙门县委书记许志晖提出，县纪委要在加强党员领导干部廉洁自律工作方面进行积极探索，随后，廉洁自律工作专题研究正式启动。2010年，龙门县纪委与广东广东省委党校党史党建部签订共同创建党员领导干部廉洁自律“保健操”项目合同，启动龙门县领导干部“廉洁自律保健操”的创建工作。2011年，龙门县建设了廉洁从政“三思堂”。

2012年，《廉政准则》颁布实施已近两年，我们在调研中发现基层普遍存在“教育不扎实、制度不完善、监督不得力、惩治不到位”问题，促进党员领导干部掌握廉洁从政规范和提高能力，必须和中央的新要求紧密结合，与时俱进，充分使用新手段新技术，增强针对性和实效性，夯实党员干部懂党规用党规的基础。

在前述基础上，龙门县又一次大胆尝试创新研发了首个探究对贯彻和执行《廉政准则》情况和从政行为廉洁性评估、预警和规范养成（集认知、评估和实践三者循环为一体）的专业电子信息管理软件——龙门县从政行为风险防控信息管理系统。

二、 建设发展和运行管理基本情况

（一）领导重视，组织有力。龙门县委县政府高度重视系统的开发和建设，成立了由龙门县委书记亲自任组长，县长、副书记和5个龙门县委常委任副组长，11个单位和部门主要领导为组员的“龙门县从政行为风险防控信息管理系统建设发展和运行管理领导小组”，负责系统建设发展和运行管理的统筹协调、法规分析、技术革新、情景模拟、宣传交流、评估分析和后勤保障等工作。制定了《龙门县从政行为风险防控“廉洁指数”测评结果运用实施办法》、《龙门县从政行为风险防控学习积分和“廉洁指数”计算方法》和《龙门县从政行为风险防控论坛管理暂行规定》等3项制度。

（二）精心设计，公开评估。系统主要功能由 “信息采集”、“量化评估”、“风险防控”和“动态分析”等四大版块组成。

“信息采集”是系统的基础部分，主要是在线采集党员领导干部遵守《廉政准则》和规范从政行为有关信息。

“量化评估”部分，包括“个人认知”、“民主测评”、“客观评价”三个一级指标和六个二级指标，并赋予不同的分值。

“风险防控”部分，由预警公告、预警处置和廉政鉴定组成。

“动态分析”部分，由长短板分析、对比分析和趋势分析组成。

（三）抓住骨干，示范带动。目前，系统的在册人员为县四套班子成员、县直（含惠州市管）副科以上单位的领导班子成员、乡镇街道班子成员和基层站所负责人，共有128个单位的749名党员领导干部。每个党员领导干部皆有唯一用户实名ID进入系统。

（四）落实责任，形成常态。在册党员领导干部随时可在系统学习操练和互动交流，每个月进行一次在线考试，每个季度接受本单位全体干部职工的在线民主测评和纪检监察部门的客观评价，系统每个季度测评一次“廉洁指数”。党员领导干部的学习、考试、测评、被反映举报和问责惩处情况在系统中均以量化指标衡量同时进行电子化记录和计算，并自动生成结果，各级党委负责“廉洁指数”的公开发布和风险预警防控工作，各级纪委负责监督检查。

三、 运行成效初显

该系统以“制度+科技”紧密结合大胆探索，促进了党员领导干部遵守和执行《廉政准则》等党规党纪，为党员干部建立了从政行为“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的常态化机制，提升了廉洁从政行为风险防控和惩防体系建设的科学化水平。“廉洁指数”的测评对党员干部身上的问题早发现、早纠正，防止小问题演变成大问题。近两年来，通过“廉洁指数”评价，系统共对128多个（次）单位、837人（次）发出廉政预警，并按规定实施了预警处置。惠州惠州市纪委组织对去年全惠州市各县区规范权力运行年度测评的结果显示，龙门县以94%满意率列各县区之首。惠州惠州市社科专家认为，该系统主要有五个显著特点，分别是创新性、专业性和针对性、趣味性和互动性、客观性、准确性和警示性。总的来说，系统推动了廉政风险防控机制的“五个转变”。

（一）推动了由“大而全”的面面俱到向抓基础转变

过去，对党员领导干部的从政行为规范教育监督，一直贪大求全，既流于表面又形同虚设，学习教育更如同是“纸飞机”，在纪监部门和党员干部中纸来纸往，字来字往。本系统在进行基础设计时，以党内第二大法规《廉政准则》为核心，力求将教育由虚化变扎实。就是要做到由“天上飞”变为“接地气”， 由“大而全”的面面俱到向抓基础转变。

管理系统将《廉政准则》的内容归纳为“四类行为（四套保健）8禁52训”，每一禁训都包含了“要点解释、要点解读、情景模拟、前车之鉴”四个环节，还有动漫、视频、案例解读等等，新颖生动，富有趣味，从每一条规定学起，在身边人身边事、社会热点上得到感悟，到熟悉、谨记、持行党规党纪。

（二）推动了对干部廉洁从政的评价从定性的判断向定量的掌握和评价转变

过去，廉政评价也只有是否被举报惩处这一单一片面的鉴定。“廉洁指数”使廉政鉴定从“定性、感性”转向“量化、客观”上来，通过科学设定，使考核从单一片面到综合客观。系统着力构建了较为全面量化的指标体系，设置了个人认知、民主测评、客观评价三个一级指标和六个二级指标，同时，科学设置了各项指标权重，以体现考核的激励约束、导向作用。

“个人认知”是一级指标，其中又包括了四个二级指标，主要考查党员领导干部对《廉政准则》规定的了解和掌握情况以及自查情况。

“民主测评”是一级指标，主要是获取领导干部所在单位及其在职人员对其在“廉洁从政综合评价”和“廉洁从政方面存在问题”两大方面的民主测评情况。

“客观评价”是一级指标，包括了两个二级指标。主要反映领导干部被反映举报和受追究惩处情况。其信息采集主要来自纪委。

每个季度的“廉洁指数”的测评依据就是个人认知、民主测评、客观评价三个一级指标及它们所包括的六个二级指标。廉洁指数分值分配比例为“个人认知：民主测评：客观评价=3:2:5”，每个一级指标又根据其所包括的二级指标，对分值进行了合理的内部细分。全面量化指标的设定和指标权重的科学设定，保证了“指数”的科学性。“3：2：5”的比重设定中，个人认知所占比重为3，民主测评和客观评价的总比重达到7，其中客观评价的比重占据总分一半，为5分，只要有查实的举报，必然扣分。“指数”是有威力的，“学得好”是“做得好”的基础，但“做得好不好”个人自己说了不算，而是要受到科学客观的监督评价。“不单止每个季度都要接受本单位同事的测评，要谨言慎行，更要长期坚持，规矩办事，更不要被举报。”龙门一县直单位负责人说，“对我测评的都是身边人，他们最了解我了”。

根据《龙门县从政行为风险防控“廉洁指数”测评结果运用实施办法》，《廉政准则》的组织实施和执行情况列入党风廉政建设责任制和干部考核的重要内容。

（三）推动了廉洁从政风险防控从“不痛不痒”到抓早抓小转变

祸患常积于忽微。如何防止“苍蝇”滋生？如何遏制“苍蝇”演变为老虎？该系统测评的“廉洁指数”，使抓早抓小有了具体抓手，从而有效发挥了廉政预警的作用。

“廉洁指数”的高低，较为客观、准确地反映了单位和党员干部个人一个阶段的廉政状况、社会形象和社会评价，信息评估和预警公开透明。

“廉洁指数”是干部选拨任用、评优评先时廉政审查和廉政鉴定的重要依据。在“廉洁指数”测评中，满分值为10分，分值低于8分的党员领导干部和单位，根据三级分差分別将受到三个不同级别风险预警。

对“廉洁指数”低于一定数值的领导干部实施分级风险预警管理，同时根据量化指标考核结果出具廉政鉴定，有利于发挥其在干部选拨任用、评优评先方面的“指挥棒”作用，避免带病提拔、边腐败边提拔等不良现象的发生。近两年来，根据“廉洁指数”评价，系统共对128个（次）单位、837人（次）发出廉政预警（预警分为三级），并按规定实施了预警处置。今年以来，龙门县共有7位县直单位领导干部（包括一位组织部干部）因廉洁指数得分较低被暂缓提拔或调整交流，如县安监局局长钟某因被预警（7.02分）而调整岗位。又如在2013年的开展的民主评议政风行风活动中，将“廉洁指数”结果列入评议指标，全县16个参评窗口单位共有6个单位因被系统预警1或2次被扣分，产生良好的预警和警示效果。

本系统的建设，体现了与时俱进，务求实效，技术创新、形式创新、方法创新，“廉洁指数”更不是过去的“纸老虎”，而是真老虎。惠州惠州市社科专家认为， “廉洁指数”作为干部选拔使用和评先评优的重要标准之一，会时时警示干部，让干部有所触动，警广东省自己坚守底线思维，始终严格遵守从政行为规范要求，真正做到了科学监督、预防监督、动态监督和有效监督，实践中充分发挥和体现以导向激励和自我提醒并重的客观成效。

同时，系统的电子化数据和动态分析，使其起到了长短板分析、横向对比、趋势分析的作用，为风险防范的抓早抓小和提升风险防控的科学化水平奠定强有力的基础。

（四）从政行为风险防控从纪委“自娱自乐”向党委主抓、个人努力的齐抓和纪委、部门、社会监督的共管转变

过去，党员领导干部的廉洁从政行为规范的学习教育和监督管理，往往是在党委的领导下，纪检部门在具体工作中单枪匹马落实，而通过本系统的建构和责任分解，其压力和动力都传导到各级基层党委第一责任人和各位党员领导干部，并且形成了“任务墙”和“舆论场”，责任得到有效分解并落实到人。各级党委切实负起了主体责任，定时公开发布本系统党员领导干部的“廉洁指数”，纪委认真监督，执纪问责。

廉洁从政行为规范的学教和监管成为单位和党员干部的重要工作内容之一，不但在册的党员领导干部本人要切实参与，并且单位领导要履行责任，同事之间相互监督，同时还要接受纪委的评价，由此使党风廉政建设主体责任和监督责任落到实处，初步形成了“层层抓，人人管，点点实”的局面，“党要管党、从严治党”的要求形成了强大的合力。

系统坚持“严实”当头，客观实在，从严监督。系统建立了廉洁从政行为规范管理台账，各单位、各用户在廉洁从政行为规范的学习交流、单位评价、同事测评和客观评价的各项情况均有详实的动态记录，而且可以了解其他单位和用户的状态，使信息在内部充分流动，实现组织内部的“阳光工作”。通过该系统，可以准确地掌握领导干部对廉洁从政行为规范的学习情况、掌握程度以及他人对其廉洁从政的评价、有无被反映举报和受追究惩处等情况，透明、公正，同时也避免了说情、干扰监督等问题的出现。

（五）党员干部从“要我规范”从政行为向“我要规范”从政行为转变

反腐倡廉，教育为先。开展党风党纪、廉洁自律教育，必须适应信息时代的新要求和人们学习阅读习惯的新变化，增强针对性和趣味性，才能真正取得实效。如何使廉政教育起到“内化于心，外化于行”的作用？系统就是一个有效抓手。

系统的开放性设计使干部不仅可以在线上听专家讲课，还可以跟同事们一起分享心得体会，在论坛“拍砖灌水”，发表见解，交互性共享性凸显，激发了党员干部接受廉政教育的主动性。干部还可通过系统推送的“他山之石”专栏学习其他地区的先进经验、模范人物的先进事迹，见贤思齐。

截至今年10月份，“风险防控基础（八个禁止52个不准）”版块的访问量17万多人次，论坛访问量7万多人次；“知识测试、自查申报和民意测评”访问量共约11万多人次；参与论坛发贴约3000篇。系统动态、常态兼具，学习教育方式既具体又生动，效果明显，大大提高了《准则》在党员干部中的知晓度。有乡镇负责人表示：“以前对《廉政准则》不熟悉，看了以后很快忘记，要翻翻小册子才知道，现在每周甚至每隔两天就登陆学习，每季度还要对照逐条自查，《廉政准则》差点能背了。“

该系统有效克服和弥补了传统警示教育学习手段平面化的不足，使廉政教育经常在线、廉政警示时时在线。“我们必须坚持操练，规范行为，不断提高自己的风险防控能力，而通过系统动态预警，抓早抓小，有病马上治。”龙门县一位县直单位负责人说。广东广东省委党校钟立功教授认为，该系统实现了学习方式和内容上的突破，即由静态理念变为动态思维活动，从被动的间断接受变成主动的常态练习。

随着系统应用的深入推进，“廉洁指数”也发挥了巨大的威力。2014年第二季度系统共对9个单位和79名党员领导干部发出预警，对比2013年第二季度受预警的20个单位、113人，分别下降55%和30%。从系统在册的784名党员领导干部被信访举报情况来看，从2012年第四季度系统刚启动运行的14件，到2013年第四季下降至5件，降幅达64.3%，其中“一把手” 被信访举报的8件，到2013年第四季下降至3件，降幅达62.5%。

因“科技+制度”的创新方式，“指数”使党员领导干在学习贯彻执行《廉政准则》等党规党纪中既要“内化与心“，更要”外化于行”，促进了党员领导干部“要我规范”从政行为向“我要规范”从政行为的转变。