江西丰城：在基层党组织建立矛盾纠纷“金牌调解”的免费“社会法庭”

一、背景

史载，江西省丰城市历来民风彪悍，被戏称为第57个民族“蛮族”。2000年，丰城发生“8?16”群体性事件，数千村民打砸了4个乡镇政府、50多户村干部住宅，震惊全国。2012年以来，人口近150万的丰城市主动将工作重心下移，探索为民务实清廉的群众路线方法，率先在矛盾频发的小港镇、河州街道等镇（街道）村（社区）建立矛盾纠纷“金牌调解”制度，设立“金牌调解室”，为群众打造免费“社会法庭”，以创新探索型党建项目立项。

二、做法与成效

制定并完善调解制度与调解机制。市委制定了《关于在全市乡镇（街道）基层党组织中建立“金牌调解”制度实施方案》。该方案共分指导思想、工作原则、调处流程、主要措施等六大块，坚持依法调解、双方自愿、归口受理等工作原则，分申请受理、调查取证、启动调解、签订协议、结案归档、跟踪回访等6个程序。方案规定，要建立村（社区）干部轮流值班制度，每天安排1—2名干部值班，24小时受理群众反映的矛盾纠纷；建立矛盾纠纷排查预警机制，设立村（社区）预警信息员，组建村级治安维稳巡逻队，定期开展排查，及时发现报告矛盾纠纷、安全隐患和事故苗头；建立民情反馈机制，通过设立群众意见箱、开通热线电话、开展“民情家访”等形式，搜集社情民意，掌握矛盾纠纷的动向。同时，公布“金牌调解”流程、调解员的姓名职务等信息，扩大群众知情面。方案对“金牌调解”流程图作了详细说明，制定了“一案一卷”参考样式，包括“金牌调解”申请书、调查笔录、调解协议书及回访记录等等，具有很强的操作性与规范性。2013年3月19日，河洲街道紫云社区接到公园2020小区熊志燕的“金牌调解”申请书。熊志燕在中国人寿保险公司上班，做工程生意的熊志军怀疑妻子有外遇，经常检查她的电话记录及交朋结友情况，争执一发不可收拾。3月18日早上，熊志军失手将熊志燕推倒致伤，纠纷骤然升级。“金牌调解”员尚秋英等人于3月20日对其邻居徐红梅、左细妹作了调查笔录，并于3月22日在社区“免费法庭”开庭审理此案，采取“冷却待机调解法”，先冷却处置，待双方气消趋于理智后，再择机调解。纠纷平息30天后，“金牌调解”委员会作了回访，两口子又恢复了往日的亲昵与欢爱。

市委成立了市镇村三级工作领导小组，由党组织书记为第一责任人，联同综治、公安、司法、法院、信访、民政等相关部门，形成了书记抓、抓书记、一抓到底的工作机制。通过组织推荐和民主推荐的方式，从各村的离任老党员、老干部、老教师、老军人、老职工或理事会代表等热心调解工作村（居）民代表中选聘一批调解员，组建了一支素质高、熟政策、懂法规、公道正派、群众公认的调解员队伍。“五老人员”有以下优势，一是德高望重，举足轻重，一言九鼎，群众信任；二是富余时间多，“爱管闲事”，乐于为村民办实事；三是发挥“余热”，重返“工作岗位”，能更好地实现自身价值。同时，各乡镇参照村组（社区）干部的管理，落实调解员每人每年至少1000元的绩效工资。针对全市部分村级办公场所陈旧破陋的问题，近两年，共投入4000万元先后完成了118个村部新建改造。同时，对还未及时改造的村，通过整合祠堂、文化活动中心、空置民房和公房等现有资源，采取租赁、借用、置换等多种途径，全面落实579个村、居委会（社区）金牌调解室的办公场所，做到有调解室门牌、有会议桌椅、有规章制度、有调解台账，有专人管理。并为每个村委会配备了一台电脑，实行信息化办公。为确保调解员客观公正的履行职责，各级制定出台了《金牌调解流程》和《调解员职责》等一系列调解制度，对矛盾纠纷调解的范围、办理时限、调解程序、回访机制以及调解员的权利和义务做了详细规定，保证了调解工作客观公正、尊重事实、以理服人。市委组织部和市司法局联合出台《关于开展“争创优秀金牌调解室、争当优秀金牌调解员”竞赛活动的实施方案》，每年评选表彰10个优秀金牌调解室和22名优秀金牌调解员，并授予奖牌、颁发证书。对评为优秀的金牌调解室和调解员，分别给予600元和300元经济奖励。

探索并归纳调解方法与调解策略。“金牌调解”员针对“钱财型”纠纷，以情感为切入点，充分发挥亲戚、同学、战友等劝导说服当事人，化解心理“疙瘩”；针对“拳头型”纠纷，则以反面典型的遭遇加以渲染，以“案例”作剖析，使当事人了解到问题的“严重性”，敲山震虎，让矛盾双方“乖乖就范”；针对“口水型”纠纷，实行一对一跟踪督办，掌握其思想动态，切断其传播渠道，化整为零，各个击破，从源头上对症下药，化解其心理症结，定期进行回访、下访，杜绝后患。大多数纠纷者冲“金牌调解”而来，往往只要平，不要赢；只要理，不要利。说白了就是“树活一张皮，人活一口气。”小港镇党委组织委员冯国军，3年来亲历过不下50次的纠纷调解，一线实战让他摸索出一套“因材施教”的“金牌调解谋略”。在他的民情日记本上，密密麻麻地速记着一起起矛盾纠纷的当事人、起因、经过及调解结果等，就像作文的眉批与点评一样，每一起案例，冯国军对调解方法作了备注与改进，以便在下一次调解中能按图索骥、有的放矢、对症下药。经他筛选出的调解法有6种，包括冷却待机、求同存异、亲情感化、判例参照、现场听证、部门联动等法，分别对应婚姻、赔偿、家庭、经济、民事、跨界等纠纷。

“金牌调解”实行阳光操作，将金牌调解方案、程序以及调解员个人信息在公示栏公开；在调解场所设置调解主持人、调解员、调解申请人和被调解申请人座席以及旁听席，确保调解公平；邀请相关专业人员担任“金牌调解”观察员，确保调解公正。调解员按照问题的轻重缓急，事情的繁简多少，分门别类建立调解台帐，统筹安排，融会贯通。对邻里纠纷、婆媳不和等家庭矛盾，上门调解，抢占先机，把握主动；对土地纠纷、债权纠葛等经济矛盾，邀请镇综治办、派出所人员做调解观察员，依法依规调解；对伤害纠纷、事故冲突等社会矛盾，在及时控制事态发展的基础上，报送镇综治办，通过司法、法院进行调解。对经济困难的群众提供免费法律援助、免费打官司，帮助他们维护自身利益。市委组织部、市司法局还建立了回访制度，对调处成功的案例，安排调解员定期上门进行跟踪回访，督促双方履行合约，防止矛盾纠纷的反弹。

注重并落实调解管理与调解宣传。市委坚持每季度在调解员中开展“一次培训、上堂党课、组织一场现场调解”，邀请省司法厅、政法院校老师进行集中授课，传授调解各类矛盾纠纷的方法，提高调解员化解矛盾纠纷的能力和水平。先后组织党员干部和金牌调解员参加培训8320人次。开展以贫困户、信访户、孤寡老人、留守儿童为联系重点的民情家访活动，每月定期走访，帮助解决生产生活困难，化解信访积案。各乡镇（街道）按照遵纪守法、勤劳致富、尊老爱幼、移风易俗、邻里和睦五个方面评选20户“文明家庭”，并进行公开表彰和物质奖励，通过开展“文明家庭”创建活动，在全社会倡导和谐友善、文明健康的社会风气。

市委始终把预防工作作为重中之重，努力把预防工作做在调处之前，把调解工作做在激化之前，把回访工作做在反弹之前。充分发挥市镇村农村腰鼓队、老年协会、农民书法协会等民间组织力量，通过村腰鼓队传唱金牌调解“三字歌”，表演《金牌调解暖我心》、《送法》等小品剧，潜移默化对群众进行普法教育。同时，印发了“打一场架的成本”、“有矛盾、找司法”、“有问题来调解、来调解没问题”等宣传资料10万多册，发放到村民手中，提高群众的法律意识。总结婚姻纠纷、人身伤害纠纷、赡养抚养纠纷、经济纠纷、土地纠纷、重大复杂矛盾纠纷等六种矛盾纠纷的调解方式，印发成册，发放到调解员手中，提高化解矛盾纠纷的针对性。对调处成功的案例，由调解员定期上门回访，督促双方履行合约，防止纠纷反弹，提高纠纷调解的实效性。白土镇党委结合本地实情，把每月的8、18、28日定为“免费法庭日”，村民有生活困难、有矛盾纠纷等，可以到“金牌调解室”倾诉。镇包村干部和金牌调解领导小组成员针对群众反映的问题，按照生产生活等不同类型分门别类、详细登记。另外，每季度末的最后三日均为“免费法庭日”，对群众反映的问题、办理责任人、办理措施、办理结果等，分别在村干部会、村民代表会、村民大会和村务公开栏上予以通报、公示，在群众“家门口”对调解办理情况进行评议和测评。“免费法庭日”里，调解领导小组定期组织群众讨论影响稳定和谐的现状，由“金牌调解”成员和镇包村干部负责接待并做好答复、处理。通过坐在一处聊，使村民怨有处诉、难有人帮。白土镇岗霞村谢根华村民说：“以前有矛盾纠纷，要跑镇里、市里，费时费钱费力，现在有了‘免费法庭日’，人民调解员情况熟悉、办事公道，在‘家门口’就把问题解决了。”

三、探讨

“免费社会法庭”的实施，有力地推动了人民调解工作。一是人民调解组织变得更“硬”。人民调解组织化解矛盾纠纷“第一道防线”的作用逐步明显，人民调解的影响不断扩大，有效促进了基层矛盾纠纷化解，维护了社会和谐稳定。二是调解员的作用变得更“强”。吸收离任村（社区）干部、无职党员和老律师等“五老”人员为调解员，使离任村干部退休不退志、退岗不退色，调解员化解矛盾纠纷的作用得到了更好发挥。三是信访不信法的现象变得更“少”。过去，群众即使出现小矛盾小纠纷，也动不动上访找领导解决，甚至出现缠访、聚众闹访、非法越级访情况，认为“小闹小解决、大闹大解决”。现在，群众遇矛盾纠纷，首先想到的是“免费法庭”，想到的是“金牌调解”，群众上访现象明显减少。当今，党的群众路线教育实践活动的开展，倡导在群众“家门口”解难题、解心结、解纠纷。要接好“地气”，赢得“人气”，“免费社会法庭”还有待于健全与完善，从根源上找准问题、解决问题，真正做到让群众满意。

要完善“金牌调解”预警及责任追究措施。每周要对群众矛盾纠纷进行排查，包括敏感期等重点时段前的排查，以及群体性事件隐患、苗头的排查。收集预警信息，完善处置预案，将每起矛盾纠纷的问题诱因等记录在案，分级纳入预警处警台帐管理，逐一督办销号，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。做好群众矛盾纠纷调解工作，领导是关键。按照“党政一把手负总责”和“谁主管、谁负责”的原则，明确村（社区）一把手是矛盾纠纷调解第一责任人，分管领导是主要责任人，“五老”离任干部及调解信息员是直接责任人，有效形成矛盾纠纷调解的责任体系。实行“一个纠纷、一位领导、一套方案、一抓到底”的工作责任制，强化矛盾纠纷排查责任追究制度，把做好矛盾纠纷调解实绩纳入考核范围。对工作失职、排查调解不力，或贻误时机，致使小矛盾酿成大事端的责任领导和责任村（社区）给予警告及综治工作“一票否决”。

要深刻认识矛盾纠纷的根源及性质。要能弄清矛盾纠纷的态势，比如涉及范围、轻重缓急等；能摸清矛盾纠纷的成因，如处事不公、贪污腐败等；能搞清矛盾纠纷的性质，如人民内部矛盾与非人民内部矛盾等。在预防化解纠纷时能做到早排查、早发现、早消除，对已出现的纠纷能做到制定方案精、调查取证准、制止事态快。要权威、妥善调解矛盾纠纷。做到责任明确，调解及时。敢于说真话，动真格，既听取矛盾双方的意见与要求，研究合理诉求的解决办法，又尊重群众与基层的建议与看法，从大局出发，实事求是，以理服人。杜绝因个体事件酿成群体事件，因松散型问题变成组织性问题，因非对抗性矛盾变为对抗性矛盾，提高了初信初访的调处率，提高了群体事件的处置率，提高了信访工作的效能率。

要因地制宜因材施教调解矛盾纠纷。各地要结合本地实情，有针对性地做好群众工作，对民风淳、民情浓的地方，重点以预防为主，突出调解工作的感化性与感召力；对矛盾重灾区，要采取“主次分明、各个击破”的调解战略，找准矛盾纠纷的根源及症结，“触类旁通、对症下药”，有效控制矛盾蔓延及激化。“金牌调解”要与法制宣传相结合，要作为一个重要党建项目去实施，作为群众性教育实践性活动的有益载体去开展。要健全调解组织网络，掌握准确的纠纷信息，要完善调解方案及制度，落实“以奖代补”机制；要加大普法教育力度，提升群众法律意识。让群众在遇到矛盾纠纷时多一份理性，少一份冲动，自觉通过法律途径维护权益，减少矛盾纠纷的发生。

要进行必要的心理疏导及人格感化。调解是一门艺术，调解是在调节个人心理因素的基础上对行为的控制过程，它不仅要求调解人员具备法律知识，也应掌握一些心理学知识，为调解的实现提供具体运作方法。了解及掌握心理学，有助于在制度保障的前提下，提高调解工作的效率，调动个体趋利避害的本能，将纠纷化解于萌芽，并对当事人进行心理疏导。调解员要经验足、能力强、素质高、懂法律，并强化村干部及调解员的个人素质、人格魅力的培养。要根据实际情况采取就地调解、上门调解等主动调解方式，实行“人民调解、行政调解、司法调解”的“三调联动”机制。