江苏海安：事务代理构建服务下沉型基层党建新模式

十八大报告指出，“创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础。以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。党的根基在基层，活力在基层。因此，如何从基层党建的客观实际出发，探索出适合实际的基层党建新模式，日益成为基层党组织的重要课题。江苏省海安县“群众事务党员干部代理制度”，即是农村基层党组织创新探索的服务导向型基层党建新模式。实证分析表明，这一新模式有力的推动了基层党建重拾“服务”的本位功能，坚守了基层党建的核心和灵魂。

一、 背景与起因：群众服务需求日益增长

江苏省南通市海安县地处长三角经济腹地，经济发达，城镇化水平较高。在改革深化的浪潮中，城乡经济形态和居民生活水平发生了复杂多样的变化，并产生了一系列新的服务需求。然而，与快速增长的需求相比，相应的服务模式却远未跟上。其实，从深层次看，这种情况是多种因素交织作用的结果。

一方面，伴随党对城乡统筹发展战略的全面部署，“以工促农，以城带乡”成为新时期城乡发展的主导策略，越来越多的惠农政策开始进入农村，从而为农村迎来了新一轮发展的重要战略机遇期。然而，在城镇化建设成为地方政府重要推动力的新形势下，大量的村庄走向合并，大量的农村人口进入城镇，曾经对农村经济社会发展产生直接影响的经济资源、智力资源陆续“进城”。这种情况导致的结果是，传统“半熟人社会”的乡村在不断消解，连接乡村社会的文化纽带在日渐消弭，留守农村的主要是“386199”型的老弱病残、妇女、儿童。他们不仅要从事繁重的农业劳动，而且对诸多惠农政策知之甚少。再加上，在城镇扩张过程中，乡镇、村庄的面积在不断增大，无形之中延长了群众到城镇办事的距离，给留守群众办事带来了很多不便。在这些因素的共同促动下，群众办事难成为城镇化建设附带而来并且直接影响群众幸福生活的的一大突出问题。

另一方面，取消农业税在缓和、扭转紧张的干群冲突的同时，也产生了一些新的问题。其中最突出的问题就是，随着基层党员干部的主要工作不再是收钱收粮，党员干部与群众的交往越来越少了。尤其是在发达地区的农村，一些党员干部明显出现了消极懈怠、脱离群众等不良倾向。党员干部与群众的疏离带来了干群关系的冷漠，群众遇事不再相信、依赖党员干部，而是转向寻求上访等方式解决问题。这些问题从深层次上呼唤基层党建作出新探索，以回应群众日益增长的服务需求。

针对城镇化建设进程中和社会转型期出现的这些新情况，海安县牢固树立群众观点，以做好群众工作为基层党建创新的着力点和突破口，及时总结曾经探索的干部下访制、信访代理制等典型做法，规范形成了“群众事务党员干部代理制”，并逐步推广应用。“群众事务党员干部代理制”实施以来，全县7000多名党员干部深入村组社区为群众代办证照办理、审批手续等各类事项11.4万件，代理各类难题791次，解决久拖不决的历史遗留问题283件，从源头上预防和减少了大量矛盾纠纷的激化，有效地促进了社会和谐稳定。

二、主要做法：构建服务网络、完善运作机制

（一）以回应群众需求为导向，构建服务网络。

其一，明晰代理内容。以“群众需求我满足，群众满意我追求”为党建工作新目标，告别传统的“撒胡椒面”的做法，转而寻求清晰明确的服务需求、寻求重点突破的策略方式。针对城镇化进程中的现实问题，代理制以孤寡、残疾家庭、贫困家庭为主要服务对象，以提供资金、劳力、技术等服务为主要着力点，开展“三代”服务：民意代言——定期搜集群众意见、建议和要求，做群众的代言人，畅通民意表达渠道；事务代办——帮助群众代理各类证照、申请、审批等手续，做群众的代办人，主动为民办实事；诉求代理——对群众的合理诉求，主动征求当事人意见，在获得授权或委托的前提下，帮助其联系、咨询有关部门，争取其合法利益最大化。

其二，打造代理网络。积极打造“乡镇（街道）——村（居）——小组”三级代理网络。乡镇（街道）依托便民服务中心建立代理中心，设立导办室，实行一站式服务，直接办理镇级权限事项，全程代办县级及以上权限事项；村（社区）设立代理站，受理群众需要到镇以上机关、部门办理的事务，直接提供便民服务；村（居）民小组建立代理点，党员干部直接受理群众事务。三级代理网络全面覆盖城乡，并全面建成15分钟服务圈。在代理网络中，责任党员干部的姓名和联系电话及服务事项都予以明确公示，并且要求代理人记好笔记，召开座谈会及时反馈代理信息，力争做到“诺必践，践必果”。

其三，优化代理流程。在基本框架确定以后，流程将成为制约绩效提升的主要因素。对此，海安县从两个方面来积极优化“群众事务党员干部代理制”的流程。一是整合资源，坚持集约代理：对个人受理和站、点统一受理的事项进行梳理，分类流转职能部门统一办理，提高效率；对代理人或单个部门难以解决的问题，通过县、镇、村三级联动，相关部门集中会办，从而实现了办理资源的集约化。二是特殊关照，坚持结对代理。针对城镇化进程给农村社会结构、群众思想观念等带来的诸多影响，尤其是空巢老人、留守儿童等日益增多的客观情况，海安县加大对特殊对象的服务力度，确定能力强、群众信得过的党员干部提供结对帮扶服务。代理流程的优化，不仅提高了服务群众的效果，而且也促使党员干部在与群众零距离接触、面对面交流中切身感受到老百姓的疾苦冷暖，接受了生动的群众观教育。

（二）以完善运作机制为保障，实现服务下沉。

其一，阳光透明，免费代理。在实施群众事务党员代理制度中，始终坚持群众自愿、流程公开、依法办事、无偿服务的原则，充分尊重群众的自主选择，代理项目、办事手续、成本收费、服务程序全部公开、阳光运作，严格依法代办有关事项，所有代理、代办事项一律免费服务。事实证明，这一机制深受群众认可，群众称赞这一机制有利于消除干群隔阂，“既给群众一个明白，也还干部一个清白”。

其二，办结回复，首问代理。一定意义上讲，这一创新探索是现代政务“委托——代理”关系的鲜活实践。在传统的“委托——代理”链条中，由于代理链较长，再加上信息不对称，不可避免的产生代理扭曲现象，即代理人不是按照委托人的意愿来行为，而是根据自身的偏好取向来选择，从而出现代理行为的失真和代理绩效的退减。海安县也曾出现过这种情况。为此，在“群众事务党员干部代理制”中，建立了严格的代理登记、首问负责、办结回复制度。规定一般事务随时受理、48小时内办结；群众急需或急办事项不受代理时间限制，必须及时受理、限期办结，转委托事项必须全程跟踪，办结后第一时间反馈当事人。县镇两级还设立了代理代办事务举报电话，便于群众及时反映办理工作中的问题，使群众事务代理工作在严格的制度约束下和广泛的监督之下规范运行。

其三，严格考核，责任代理。从制度的视角看，在基本的制度框架明确以后，制度的落实及其运行绩效的提升，则主要依赖于责任界限的划分是否明晰，违责所面临的后果是否严重。一旦当违责所面临的惩处要高于守则所获得的收益，行为主体将会毫不犹豫的选择守则，而不违反制度。为此，海安县严格落实代理责任，对各镇、各部门代理群众事务每半年一检查，年终进行考核。考核不仅看代理服务的覆盖范围，更看重点工作推进得如何；不仅看代理了多少事项，更看是否解决了一批久拖不决的难题；不仅看为多少群众提供了代理服务，更看来信来访下降了多少。在这种考核机制下，2011年以来，全县46名代理成绩突出的干部得到提拔，24名优秀村（居）党支部书记破格入编事业人员，而对敷衍塞责、群众评价较差的党员干部则进行诫勉谈话。

三、成效和意义：实现服务下沉

成效之一：探索了适应新形势的服务下沉型基层党建新模式。

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，而基层组织的战斗力又取决于其与社会结构的内在契合程度。也就是说，基层党建唯有与变化的社会结构保持一定的契合度，才会真正发挥党建优势和效力。历史的看，传统的基层党建模式, 更主要的是发挥基层党组织团结群众、动员群众、组织群众的重要职责, 进而充分展现党组织密切联系群众的政治优势。然而, 时过境迁。新形势下基层党组织如果继续沿用传统的教育、灌输、管理的党建思路，而不及时革新，势必难以有效开展工作。海安曾经也面临这个问题，不少党员干部往往习惯性地沿用传统的基层党建方式，不仅缺乏民主意识，更重要的是缺乏服务理念，开展活动多以协助完成政府下延到村的政务为主，很少独立自主地开展能给群众带来实惠和一定影响力的基层党建活动。在农村经济社会快速发展的过程中，这种基层党建模式越来越不能适应农村社会发展和农民生活的实际，遭遇到了诸多挑战，引起了群众的普遍不满，甚至一度出现了农村基层党建难以为继的危机。基于此，亟需探索基层党建新模式。“群众事务党员干部代理制”正是在这种背景下顺势而出。

从管理模式的角度分析，“群众事务党员干部代理制”以服务为取向，告别传统单一的灌输、说教式的党建思路，把服务提升到基层党建的中心位置，构建了一种独特的服务下沉型基层党建新模式。实践中，很多村支书感言，如果说村民办事不出村是自我服务的话，那么党员干部努力使自己成为百事通，接受村民的各种咨询，帮助村民致富，就是自我教育、自我发展的一部分。其创新探索充分说明了，党在本质上是一个有政治要求的组织，党只有面向社会，只有用心服务，才能赢得公信,赢得政权。

成效之二：实现了基层党建与基层社会管理的有机融合。

基层党组织的功能到底该如何定位? 是抓学习、抓作风？还是抓服务？这是基层党建必须明确回答的一个核心问题。客观而言，长期以来, 基层党建基本上围绕“加强思想建设、组织建设、作风建设”的要求来运转。但是，在社会转型日益深化的当前，倘若不作新的拓展，基层党建将日益陷入被动，难有实效。

为此，十八大报告更是明确提出，要创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。这是时代的要求, 也是历史的必然。基层党建的功能定位必然随着经济社会发展及改革的深入而不断发展，进而以服务为导向。从这个意义上讲，树立以服务为导向的基层党建新模式，与基层社会管理创新具有内在的契合性，二者能实现有机融合——基本理念上都强调服务，运作机制上都强调合作互动，目的归宿上都强调个体与组织的共赢发展。“群众事务党员干部代理制”推行以来，将更多的组织资源、人才资源、物质资源汇聚在基层，并逐步形成了以党员代理责任区为单元网格的“1+X”新型城乡社区服务管理体系，引导、带领群众全面参与社会管理。在这种社会管理格局中，源头化解社会矛盾纠纷的能力进一步提高， 2012年以来全县受理信访总量同比下降 39.8%，集体上访、越级上访同比下降 30.2%，连续七年获市信访目标管理考评第一名，始终保持省信访工作“三无”县和省、市信访工作先进集体荣誉。

四、经验启示：服务是永恒的主题

“群众事务党员干部代理制”是新时期基层党建的有益探索。它最大的启示是，服务是基层党建永恒的主题。

启示之一：转型期基层党建的核心在于构建贴近实际的“服务”制度并能促进服务水平的提升。

系统理论、耗散结构理论和行政生态理论共同揭示，系统的发展只有开放才能有序,只有在开放的环境里不断进行资源交换才能求得生存和发展。基层党建同样如此。只有在开放、拓展的思维中，才能排除传统计划经济体制的影响与束缚，促进基层党建的观念转变、知识更新、能力提高及制度创新。

随着现代化建设进入新的阶段，以及农村经济社会的迅速发展，群众对基层党建不可避免的会提出一些新的要求。此时，如何进一步通过基层党建模式的创新，既能促进社会和谐发展，又能达到党建的目的，逐渐成为摆在人们面前的重大现实课题。显然，党中央已经及时地认识到了农村经济社会发展的新形势，以及农村社会发展所面临的新情况、新问题，逐渐强调基层党建要发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，并且提出了基层党建更高、更具体的要求。可以预料，在基层党建创新中，服务将居于更加突出的地位，并逐渐提升为基层党建的工作重心。从这个意义上讲，海安县“群众事务党员干部代理制”走在了时代的前列，具有显明的创新意义。它通过革新理念、建构制度、完善机制，实现了服务导向的及时转型，并以服务水平的积极提升实现了基层党建的本位功能。

启示之二：以服务为指向的基层党建新模式能夯实基层党组织的合法性基础。

在当今政党的政治生活中，合法性是任何一个政党都非常关注的核心问题。现代民主国家政党都高度重视自身合法性建设，把合法性作为党的建设的重要内容和政党现代化的重要支撑点。但是，执政党执政合法性不是一劳永逸的，它维系于点点滴滴的执政实践之中，维系于基层党组织的日常行为。因为，群众对执政党的感知，进而构建出对其合法性的认知，很大程度上直接关联于他身边的党员干部的言行举止，这正是执政党一再强调基层党建重要性的重要原因。正如此，十八大报告提出“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为领导中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。一定程度上讲，把“学习型、服务型、创新型”三者综合在一起，将基层党组织打造成服务型党组织，意味着党建思路、工作方式的转型，并能为基层党组织提升合法性奠定扎实基础。对此，海安县“群众事务党员干部代理制”的创新探索已经作出了清晰说明。