浦东：以“三服务”激发基层党建创新活力

2003年，浦东新区提出并践行“党的上级组织为基层组织服务、党的基层组织为党员服务、党的各级组织和党员都为群众服务”（即“三服务”）理念，开启了基层服务型党组织的创建之路。十年来，浦东坚持以学习为基、以服务为本、以创新为魂、以实干为重，以深化“三服务”理念和实践为切入点，以基层服务型组织建设为总抓手，以为群众服务、让群众满意为落脚点，努力落实服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员的总要求，开展了一系列具有浦东特点的基层服务型党组织建设实践，切实做到“组织有活力、党员起作用、群众得实惠”。

一、背景与原因

在推进工业化、加快信息化、不断城镇化、率先市场化、迈向国际化的进程中，浦东的基层党建遇到了大量新情况、新问题、新挑战，迫切需要各级党组织增强服务意识、创新服务理念、完善服务机制，为加强和改进基层党的建设提供新思路、新途径。

（一）基层党建工作面临新挑战。经过20多年的开发开放，浦东已进入了二次创业的新阶段，党的建设和组织工作也面临一系列新形势和新要求，具体表现为“三个转”：适应开发和国际化要求，进入转型阶段，就是从区域性功能开发转向国际性功能开发，以前面向长三角，现在国际金融、航运中心、自贸区建设都是面向全世界；适应发展和城镇化要求，进入转制阶段，就是从主要以开发建设为主转向产城融合的全面开发，开发建设和社会管理并举，但仍以开发为重；适应改革和市场化要求，进入转段阶段，就是从一次创业转向二次创业，特征是从争取政策支持转向重制度创新。这就要求基层党建进一步坚持围绕中心、服务大局，以覆盖为基础，以服务为关键，以凝聚为目标，主动转型、自觉适应、积极融入，更好地发挥价值引领、整合资源、服务群众作用，努力提高其针对性、适应性和有效性。

（二）党的组织建设面临新挑战。一方面，随着市场经济的深入发展，无主管、无隶属单位大量涌现，与之相应的党组织迅速增长，至2013年底达到2700多个，管理党员5.3万多名。这些党组织并不具备“领导核心”、“政治核心”等传统意义上的地位优势、组织优势，在单位中往往处于边缘化，在开展工作、服务党员、凝聚职工等方面总体呈现了资源不足的窘境。另一方面，随着改革开放的不断深入，社会结构和社会形态逐步转型，大量的公共性空间（包括网络空间）得到释放。如何实现党组织的结构优化和功能转型，向社会领域进一步拓展延伸，建立与社会良性互动的有效机制，使党在社会的组织联系成为有机的整体，共同承担起关怀社会、服务社会和保障社会的功能，越来越成为党的组织建设需要研究和解决的重要课题。同时，部分基层党组织所承担职责与所能调动资源不相匹配的矛盾比较突出。这迫切要求发挥党的政治和组织优势，在基层党组织依托自身力量，横向整合资源、内部挖掘潜力的同时，上级党组织也应为其提供有力的工作支持和资源支撑。

（三）党员队伍管理面临新挑战。在经济社会结构大变迁、区域人口大流动、生产就业方式大变动的背景下，浦东的社会形态和人口结构发生了显著变化，白领青年、来沪人员、外籍人员等大量涌入，利益多样化、思想多元化等现象日益突出。与此同时，反映在党内，党员的政治理念、思想观念、生存状态、活动方式等差异性、多样性越来越明显，对党组织的归属感和依赖性也不同。尤其是“两新”组织党员和流动党员，获取组织资源和信息渠道明显减少，对党组织的依附性减弱，少数党员更加关注社会人的角色，对党的政治生活和工作热情不高；还有一定数量的隐性党员、“口袋”党员和困难党员、下岗党员，需要党组织提供差异化、精细化、多样化的服务。一些基层党组织习惯于传统的思维方式和工作方式，对党员重管理、轻服务，片面强调履行义务、忽视保障党员权利。这些都迫切要求各级党组织主动转型，逐步建立与经济社会发展相适应的党内关爱机制、服务机制，寓教育管理于服务之中，加强党员队伍建设。

（四）党的群众工作面临新挑战。伴随浦东大开发大建设的进程，上万亿外来资本引进来，4万多个经济、社会组织成长起来，20万农民被征地动拆迁，200多万人口从全市各区县、全国各地导入涌入。一方面，持续高速发展使民生问题更加突出，不仅有经济社会快速发展带来的重大产业、重点工程高风险问题，而且还有广大群众对公共服务均等化、优质化发展的期待，有两区合并后城乡二元结构问题，人口导入区域群众的就业难、看病难、上学难问题等。另一方面，随着浦东二次创业，国际物流、零售业、高端服务业大规模集聚，人们的思想更加多样化、社会结构更加复杂化、利益诉求更加多元化，出现大量不同职业身份、不同隶属关系、不同利益诉求的群体，特别是青年白领、归国留学人员、外籍人员等人才的涌入，对党组织的管理和服务提出了更高要求。不同行业、不同组织、不同层次、不同群体之间的利益磨擦，利益主体、生活方式、就业方式、思想观念多样化的碰撞，迫切要求党组织整合和发挥组织优势，以服务凝聚群众，协调利益关系，融合群体差异，整合凝聚社会。

二、做法与成效

浦东新区坚持把服务作为以一流党建促一流开发的重要联结点，作为党建工作与时俱进、开拓创新的实践聚焦点，从三个层面、三个维度出发，在组织与组织、组织与党员、党与群众之间构建了完整的服务体系和机制，有效调动和激发了各级组织和所有党员参与党的建设、实践党的宗旨的积极性、主动性和创造性，初步探索形成了以“三服务”推进“三凝聚”的长效机制。

（一）坚持以“党的上级组织为基层组织服务”为基本切入点，从政策支持、业务指导和资源保障入手，着力完善党的组织体系、优化党组织内部关系，不断巩固和扩大党的组织优势，强化基层党组织的战斗力。

一是注重加强宏观性的政策支持，努力提高党组织运行的整体性和同向性。坚持从强化“三项功能”入手，逐步构建一级抓一级、层层抓落实的工作格局。积极强化统筹领导功能，把区委党建办与区委办公室合署，率先独立组建社会工作党委，形成了条块结合、分层分类、覆盖全区的党建领导体制，实现对党建工作的统一领导、有效协调和有力指导。积极强化整体规划功能，区委定期出台中长期党建工作规划和年度工作计划，近年来又先后出台了党内民主制度体系建设、区域化党建、党建带群建等一系列制度文件，指导深化基层党建的探索创新。积极强化品牌培育功能，围绕“四有五强”（有鲜明的主题、有领先的理念、有持续的实践、有简洁的名称，价值引领力强、组织保障力强、突破创新力强、社会凝聚力强、辐射影响力强）的目标，对创新探索型、深化拓展型和制度规范型三类项目进行品牌化培育，并通过申报、展示、评估、认定等程序对品牌进行认定，目前，全区已评定19个区级党建品牌。

二是注重加强精细化的业务指导，努力提高党组织运行的自主性和规范性。坚持从健全“三项机制”入手，切实提高基层党组织的运转能力。健全分类指导机制，使各类党组织都能找到着力点，比如在楼宇集中的中心城区探索楼宇党建，在城市社区探索楼组党建，在开发区探索园区党建，在新社会组织领域探索行业党建，在农村地区探索合作社党建，在来沪人员集中区域探索新家园党建。健全公转带自转机制，通过搭建跨区域、跨系统的党组织结对共建平台，形成了党组织之间互联互动、共同提高的工作机制；通过搭建“大单位牵头、小单位参与，‘母体支部’与孵化支部联动，一级支部与其他支部联系”的格局，形成了党群活动的规模效应；通过建立上级党组织与“两新”组织经营管理层的沟通机制，为党组织的正常活动与发挥作用提供支撑。健全考核激励机制，对各级党委，区委将基层党建重点项目列入督办范围，每季度通报工作进展，每年对基层党建重点项目进行专项督导；对基层党组织，健全“三述两测一考”制度，即：党支部向党委考核组述职、向党员大会述职、向群众代表述职；进行党员满意度测评、群众满意度测评、党委考核组考评。

三是注重加强全方位的资源保障，努力提高党组织运行的适应性和有效性。坚持从“三个围绕”入手，确保基层党组织工作有力量、办事有经费、活动有阵地。围绕建设一支职业发展的党群工作者队伍，通过“社会化招聘、契约化管理、专业化培训、市场化运作、派遣式用工”方式，通过推广实施职业阶梯设计和薪酬体系，努力形成党群工作者职业化的发展机制。围绕形成一个多元整合的财力投入机制，把党建经费纳入各级财政预算、推动同步增长，特别对“两新”组织党组织实行“两补贴，一返还”,即区级财政补贴、区管党费补贴，党员交纳党费全额返还。围绕打造一个开放互动的服务阵地，有形平台上致力于完善全国首创的阳光驿站（党员服务中心）三级服务网络，努力发挥作为区域内党建活动中心、教育培训中心、指导服务中心、形象才艺展示中心和联系服务群众中心的功能；虚拟平台上着力建设以党建网为核心的信息化工作体系，努力打造一个集党建信息发布、党员教育培训、网络调查和测评、诉求反映与回应、舆情搜集与处置等工作于一体的先进技术平台，为提升党组织战斗力探索新方法，为密切党群干群关系开辟新路径。

（二）坚持以“党的基层组织为党员服务”为关键创新点，从保障权利、提高能力和关怀帮扶入手，着力提升党员整体素质、激发党员内生活力，不断巩固和扩大党员的主体优势，强化党员的向心力。

一是建立健全党内关怀服务机制，寓教育管理于服务之中，努力增强党员的归属感。从三个方面入手，积极拓展党内关怀服务的内涵。思想上强化引领，通过推广落实“一加三有四日”的组织生活制度，即：“规定动作+自选动作”、“有主题、有讨论、有共识”、“组织生活日、民主议事日、联系群众日、志愿服务日”，努力提高党员组织生活的质量，增强党员对党组织的价值认同。事业上强化关心，通过改革国资投资机构盈利模式、创新银政合作机制，搭建归国留学人员联合会、高新技术企业家联合会等平台，为创新创业人才党员事业发展创造良好环境；通过技能培训、就业推荐、法律咨询等措施，提高党员的劳动技能和发展能力。物质上强化帮扶，通过开展“百千万”工程（每年社区每年为百名老党员免费体检、组织千名青年党员与老党员结对、慰问困难党员经费不少于一万元）、“双结对”（每个基层党组织对一名困难党员、条件好的党员结对生活困难的党员）等活动，通过建立党员帮困基金、打造阳光服务网络平台等办法，加强对困难党员的帮扶。

二是建立健全党内民主参与机制，在参与中落实民主权利，努力激发党员的主体性。以三项制度为重点，不断深化党内基层民主实践，积极构建民主制度体系。全面推广“公推直选”，2011年在1000多个村居党组织统一换届中全面运用，并加强配套制度建设，积极探索基层党组织书记任期内调动报上级备案、向党员扩大会议辞职和宣布任职、岗位承诺和述职等机制；2006年和2012年在镇党委层面开展试点，在区域单位代表参与公推、党员直选党代表、组织不足额推荐候选人等方面取得新突破。全面实行镇党代会常任制，探索建立了党代会年会制度、重大决策征求意见制度、“三级”联系制、小组活动制、党代表视察评议制度、党代表提案制度、党代表履职述职制度、党代表学习培训制度等一系列制度。全面实施党务公开，构建起区委、直属党委、基层党组织三级党务公开网络，并建立健全了党务公开指南、党内重大决策征求意见、工作报告和党内情况通报、党务公开信息反馈、党务公开检查考核等制度，为党员知晓和参与党内事务提供了制度保障。

三是建立健全党员发挥作用机制，在作用发挥中提升素质，努力发展党员的先进性。以三个行动为载体，积极为党员发挥作用搭建平台。深入开展岗位行动，通过“党员示范岗”、“一名党员一面旗”、挂牌上岗等多种形式的创先争优活动，引导党员立足岗位成才。特别是建立党员承诺践诺评诺制度，做到年初公开承诺、年中全面践诺、年末民主评诺，强化对党员监督，督促党员发挥先锋示范作用。深入开展家园行动，按照一名党员“一个管理组织，多个活动组织”的要求，建立在职党员到居住地党组织报到制度，通过在职党员理事会、党员代表议事会等载体设计，通过亮明身份、岗位认领、综合评估、双向反馈等机制运行，在涉及群众利益的重大问题上、重大突发事件中、社情民意收集等环节中，发挥党员的公民骨干作用。深入开展志愿行动，以党员志愿者协会为依托，探索建立了注册注销、星级管理、专业培训、项目运作、品牌培育等制度，探索推广了“时间银行”、“爱心超市”、志愿服务积分、志愿服务认证等做法，培育挖掘了周亚英工作室、裴蕈工作室等一批党员志愿者工作室和“领军人才”、“明星人物”，有效增强了基层党组织的服务能力。

（三）坚持以“党的各级组织和党员都为群众服务”为最终落脚点，从思想引领、排忧解难和反映呼声入手，着力倾听民意、集中民智、发展民主、改善民生，不断巩固和扩大党的群众工作优势，强化对群众的凝聚力。

一是坚持以理念创新为先导，着力增强党组织和党员干部的群众观念，努力让服务群众成为自觉行动。始终把服务群众、做好群众工作作为加强社会管理的根本点，要求各级党组织和基层干部树立三个理念，切实完成好核心任务、履行好基本职责。牢固树立基层干部为民负责的理念，要求处在第一线的基层干部“群众观点须臾不能忘”，通过共同目标教育引领群众、践行“四百”工作方法（即进百家门、知百家情、解百家难、暖百家心）、组织群众自我教育等办法为群众服务。牢固树立“三有推定”的理念，即：对群众的诉求自觉作有理推定，对群众的问题自觉作有解推定，对群众的批评首先自身要作有过推定，努力使各级干部想问题、办事情、作决策心中有群众、心中有人民。牢固树立“五个问一问”的理念，就是经常问一问群众观念是否深厚、开动脑筋是否勤奋、工作作风是否扎实、攻坚克难是否坚韧、落实执行是否有力，要求各级党员干部改进作风、提升能力，有勇气面对质疑，有能力应对难题，在态度上不消极，在行动中有成效。

二是坚持以载体创新为重点，着力提升党组织回应诉求解决问题的能力，努力让群众工作真正取得实效。积极搭建服务群众、做群众工作的三个载体，不断拓展党组织联系服务群众、回应群众诉求、获得群众满意的途径和方式。深入开展“走千个居村，听万户心声”活动，组织区级机关1000多名处以上干部、500多名市区两级党代表和人大代表定期走访居村，四年多来累计集中走访14次，收集问题1.12万条，动态处置率保持在91.3%，71.93%已解决，群众满意率保持在85%以上，并通过“1+5”制度的设计，形成了及时发现问题、解决问题、反馈问题的“直通车”和“工作链”。深入开展组团式联系服务群众活动，做到每年走访村居民家庭一次，累计收集建议1.4万多条、问题3万多个，已解决问题2.7万多个，建立了块区自助服务、村居团组联动、街镇整合资源、区级“走千听万”为重点的四级问题传递处置机制，形成了一套以反映诉求—回应解决问题—绩效考核评估的完整工作体系。深入推进民情档案建设，按照“一户一档、动态管理、及时更新、便于运用”的原则，在全区居村普遍建立起一个覆盖全面、书面与电子并存、涵盖家庭信息的民情档案网络，并探索形成了粉（放心群体）、红（帮扶群体）、绿（资源群体）、蓝（关注群体）、紫（人户分离群体）“五色”管理办法，努力把民情档案建成了解民情的“听诊器”和动态服务的“跟踪器”。

三是坚持以制度创新为路径，着力完善党组织领导下的基层社会治理格局，努力让群众工作更加符合规律。坚持从基层社会治理的特点和规律入手，积极探索三项机制，不断提高群众工作和社会管理的效率。积极探索社区共治机制，在城市社区以“1+3”体制为依托，以社区（街道）党工委为核心，统筹协调区域内各级各类组织参与社区建设和管理，解决了“潮汐式停车”、“最后一公里”等难题；城市化进程较快的镇域，积极探索以镇管社区党委为核心、以社区委员会和社区服务中心为平台的共治机制，有效增强了基层党组织整合资源、服务群众的能力。积极探索基层自治机制，重点在村居探索具有浦东特点的“四议两公开”工作机制，核心是围绕群众最关心、最关注、最关切的事，通过征询、酝酿、讨论、决策、实施等环节，通过党员代表议事会、群众代表常任制等平台，让群众自己管、自己议、自己定，并涌现了“1+1+X”、居民区自治金、“阳光公开?聚焦五民”等宝贵经验。积极探索社会协同机制，充分发挥综合配套改革试点先行先试的效应，大力培育社会组织和各类群众团队，开创了诸多的全国第一，如成立全国内地第一家旨在扶持公益性社会组织的园区——浦东公益服务园，第一家由民间发起、自主运作的社会工作者行业管理机构——浦东新区社会工作者协会，并以党建工作为引领，成功打造了“维稳妈妈”等品牌项目，培育了“戴老师议事厅”、“冯红梅调解工作室”、“爱心妈妈”服务队等有效平台，为提高基层治理水平、增强服务群众能力发挥了重要作用。

三、体会与思考

“三服务”理念的提出和实施，是浦东党建在新的历史条件下的有益探索，得到了基层党组织和广大党员群众的充分认同。我们的主要体会是：

（一）强化服务功能是夯实执政基础的根本途径。全心全意为人民服务是我们党的宗旨，也是世界政治组织中基层组织惯用的活动方式。“三服务”坚持贯彻党的宗旨不动摇，强调党的各级组织和全体党员都要为人民群众服务。同时，根据新形势下党建工作实际，把服务的理念导入党的自身建设，使之成为加强和改进基层党的建设、增强党组织内聚力的重要途径。实践证明，只有不断强化基层党组织的服务功能，实实在在服务党员、服务群众、服务社会，才能受到党员群众的真心拥护、真切实践，实现凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会的目标，夯实党的执政根基。

（二）加强改革创新是顺应变革的必然要求。发展过程中产生的问题必须用发展的办法来解决。面对经济社会的深刻变革和改革开放的发展要求，基层党建工作必须顺应变革、顺应要求进行创新。我们正是通过倡导和实践“三服务”，不断创新工作内容、创新工作理念、创新工作方式、创新工作载体，拓宽了基层党建工作的新视野、新领域、新途径，提高了党组织的吸引力、影响力、凝聚力。

（三）坚持整体谋划是党建创新的总体遵循。“三服务”理念立足上级党组织、基层党组织、党员和群众四个主体的不同功能与定位，从三个不同的维度、突出各自的重点，着力构建完整的服务链条和工作体系。应当说，“三服务”既体现了党组织对新形势下组织形态和组织功能多样化的主动调适，也是基层党的领导方式和执政方式转型的有益尝试；既是新形势下党员主体地位的具体诠释，也是对党的组织与成员之间相融共生关系的积极重构；既是党建工作价值引领、协调关系、整合资源、服务群众作用的有力彰显，也是政治工作、群众工作和社会工作有机融合的生动演绎。

（四）强化资源支撑是作用发挥的基本保证。在推进“三服务”实践中，我们始终强调重在建设的服务理念，要求各级党组织努力做到需求有响应、工作有资源、参与有舞台、活动有场地、发展有后劲。各级党组织切实从人员、经费、活动场所等多方面加大投入，把各种资源有效整合和利用起来，使之在区域内统一平台上互联互动互补，形成党建工作的最大合力，为基层党组织开展工作和党员发挥作用创造了条件。