推进农村服务型党组织建设的新举措——陇西县实施乡镇干部“驻村代办、强基为民”工程的调查与思考

2013年以来，陇西县结合即将开展的群众路线教育实践活动，坚持把创建服务型农村党组织作为基层党建工作的核心任务，在全县深入实施以“干部驻村办公、开展民事代办、加强基层组织、强化为民服务”为主要内容的乡镇干部“驻村代办、强基为民”工程。通过一年多的实践，在转变乡镇政府职能、密切党群干群关系、推动农村发展等方面取得了明显成效，得到了社会各界的广泛认同，倍受基层群众的赞誉。这种坚持行政推动与宣传激励相结合，引导乡村干部驻村服务群众的模式，是新形势下密切党群干群关系的有效途径，是开展党的群众路线教育实践活动的有效载体，为创建服务型农村党组织探索了一条新路子。

一、背景和起因

近年来，随着农村改革的不断深化，农村基层组织建设面临着党组织功能转型、服务力量不足、服务方式单一，乡镇干部人浮于事、不愿深入群众、不会做群众工作，村级后备人才储备不足、个别村党组织软弱涣散等突出问题，特别是在当前建设服务型基层党组织的新形势下，迫切需要转变乡镇政府职能，围绕服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员的总要求，以“六有”为目标，强化服务功能、健全组织体系、建设骨干队伍、创新服务载体、构建服务格局，切实改变以往“单打一”或就基层抓基层的现状，开创以创建服务型基层党组织为主线的基层组织建设工作新局面。

——全面建成小康社会的客观要求与农村经济社会发展现状的矛盾，给农村科学和谐发展提出新的任务。党的十八大提出了全面建成小康社会的宏伟目标。从统计数据来看，2010年，陇西县小康实现程度为58.6%，比全国低21.5个百分点，比全省低4.1个百分点。同时，从全县农村经济社会发展现状来看，发展的不均衡性、单一性以及基础条件脆弱、农业产业化、农民组织化程度低等问题，成为制约全面建成小康社会的“瓶颈”问题。要实现2020年同全国、全省同步进入全面小康的奋斗目标，必须紧紧围绕推动农村科学和谐发展，抓住农村基层党组织和党员干部这个关键，进一步理清发展思路，动员、组织和带领群众调整经济结构，发展特色产业，改善生产生活条件，增加农民收入。

——乡镇政府职能转变与大多数年轻干部不愿深入群众的矛盾，给进一步密切党群干群关系带来新的要求。随着农村经济社会的快速发展，农村发展呈现从业多样化、需求个性化、流动频繁化、村庄空心化等特点，传统的服务模式和工作机制已很难满足群众需求。特别是在当前近60%的乡镇干部成长经历呈现“家门——校门——机关门”特点的新情况下，部分干部不想进农家门、不愿吃农家饭、不会说农家话、不敢接触群众，工作中过度依赖村组干部，使部分村组干部成为乡镇党委和广大群众之间的“挡土墙”，乡镇干部特别是驻村干部对村组干部缺乏有效的监督制约机制，致使农村各种侵害群众利益、损害群众感情的事件频频出现。转变乡镇政府职能、密切党群干群关系、推动服务型基层党组织建设，必须把培养干群感情作为首要任务，把转变干部工作作风作为核心要求，通过行政推动及宣传引导的方式，让乡镇干部更多地深入基层一线，拜群众为师，进农家门知民情、问民需、解民忧，才能培养更多熟悉农村、对群众有深厚感情的干部，确保党的事业后继有人。

——村干部优秀人才储备不足与选优配强村级班子的矛盾，给村党组织作用发挥带来新的挑战。近年来，通过实施“双培双带”工程和开展创先争优、基层组织建设年等活动，全县农村基层组织建设整体水平得到明显提升，村干部的年龄、文化程度、带富能力有了明显改善。但对照新形势、新任务的要求，仍存在着部分村级班子软弱涣散，党员队伍年龄老化，文化程度、科技素质和致富能力普遍偏低，发展经济的能力不强、办法不多等问题。特别是在当前村干部待遇报酬普遍偏低、农村有一技之长的青壮年大多外出务工的形势下，村干部选任“筷子里面拔旗杆”的现象十分突出。要实现全面建成小康社会的奋斗目标，必须把选优配强村级班子作为根本所在，立足当前乡镇干部人数多的实际，跳出从本村选育“当家人”的固定模式，注重从乡镇优秀干部中选派热心农村工作、富于创新精神、敢于担当的人员到村任职，一方面，解决村干部难选的问题，另一方面，通过乡镇干部到村任职，优化村级班子结构，增强整体合力，切实发挥村级党组织战斗堡垒作用。

——群众需求的个性化与村级提供服务有限性的矛盾，给农村创新社会服务管理工作带来新的困难。随着农村经济社会的发展，群众需求日趋多元，过去单纯给钱、给面粉的“救济式”服务已远远不能满足群众需求。从调研来看，当前，群众的需求主要集中在信息、资金、技术等三个方面。但从陇西县村级发展水平来看，村级很难给群众提供满意的服务，一方面造成群众对村一级的信任度降低，另一方面，使农村社会服务管理工作难度加大。这就要求我们必须紧紧围绕群众的需求，进一步创新服务方式，整合服务力量，尽最大可能地给群众提供便捷服务，让群众在享受服务的过程中感受到村党组织的关怀和温暖，推动农村社会管理服务创新。

二、主要做法

一是立足畅通服务渠道，推行干部驻村办公，着力推动乡村干部沉到基层、深入群众。全面推行乡村干部集中办公、轮流值班和统一食宿制度，采取财政列支、“双联”单位补贴、乡镇自筹的办法，县财政列支专项经费80.9万元，对具备统一食宿条件的村，按照每个村2万元的标准，修建了食堂，配备了灶具、床铺等生活用品，确保除节假日外，所有驻村干部每周星期一至星期五都吃住在村上；对暂不具备统一食宿条件的村，按照每个村6000元的标准，配备集体办灶、轮流值班等必备设施，要求所有驻村干部每月在村上住宿15天以上，做到了“门常开、人常在、事常办”。目前，99个符合统一食宿条件村的600多名乡镇驻村干部已全部入住村级组织活动场所，116个暂不具备统一食宿条件的村全部落实了轮流值班制度，实现了村级组织活动场所24小时有人办公值守，方便群众办事。

二是立足方便服务群众，推行“民事代办”，着力创新服务方式，增强服务实效。积极整合服务资源，在各乡镇设立便民服务中心17个、便民服务站（点）215个、便民服务点1284个，由2713名驻村干部和村、组干部担任代办员，构建以乡镇便民服务中心、村级便民服务站、村民小组便民服务点、干部担任代办员为架构的“四级便民服务网络”。全面推行以“马上办、代着办、领着办、流动办”为主要内容的“民事代办”工作法，对能够在代办点一次性办理的事项，由代办员“马上办”；对群众需要办理、可以代办的事项，由代办员收集证件材料后，统一到乡镇便民服务中心“代着办”；对必须由群众本人到乡镇或县直部门办理的事项，如果办事群众不熟悉有关程序，由代办员帮助准备有关证件后“领着办”；制作发放“便民连心卡”，公开代办员姓名、电话号码和代办内容，创新方式“流动办”，实现了代办服务不留空档。截止目前，已为群众代办各类事项10.6万多件。

三是立足夯实基层基础，聚合各方力量，着力建强村级班子，推动农村发展。围绕建强村级班子，选派124名乡镇科级领导和后备干部到后进村、工作薄弱村担任党组织书记、副书记，带领广大干部群众参与扶贫攻坚和新农村建设。制定选派干部考核办法，先后对31名选派到村任职的优秀干部进行提拔使用。县财政按每人每年3000元的标准发放选派干部生活补贴，由乡镇党委根据年度绩效考核结果兑现。同时，印发了《关于村级组织活动场所规范化建设的意见》和《陇西县2013—2017年村级组织活动场所建设规划》，计划利用五年时间，县财政从压缩的“三公”经费中列支3567万元，对163个活动场所进行新建和改扩建，确保到2017年底，所有活动场所建筑面积达到200平方米以上，有条件的达到400平方米以上。2013年，累计投入各类建设资金1033万元，其中县财政投资402万元，各乡镇自筹480万元，改扩建活动场所37个。全面推行“10+4”开放式、标准化、规范化建设运行模式，引导涉农部门将部分服务职能向村级阵地延伸，拓展服务功能，扩大服务半径，放大服务效应。

四是立足密切干群关系，狠抓作风转变，着力解决群众实际困难和问题，维护农村稳定。统一印制《民情访问记录》7.7万多册，全面落实驻村干部驻村包组联户责任制，大力推行“两包一访”工作法，即，每名驻村干部包一个村民小组、包村民小组的全体农户，每周对所包村民小组农户至少走访两遍，具体工作中，切实做到“五包”，即包政策宣讲、包惠农政策落实、包“民事代办”、包产业开发、包纠纷调解，既保证了群众随时都能找到干部，又推动了干部熟悉农村、掌握农业、了解农民，在走访联系中增进干群感情。同时，围绕打造“阳光政务”，全面推行“四议两公开”工作法，健全完善矛盾纠纷预防、排查、调处工作机制，以自然社为单位印制《惠农政策知情卡》8万多份，依托“陇西政务公开网”，建立全县农村“三资”管理和惠农政策信息平台，开通了政务公开电子查询系统，进一步扩大群众知情权。

三、取得的成效

一是培养锻炼了干部。通过选派乡镇优秀干部到村任职和推行乡村干部驻村“民事代办”，使乡镇干部特别是大部分刚走出校门、没有接触过农村工作的年轻干部，能够经常深入群众，了解村情、走访民情，既磨练了自身意志，又加深了与群众的感情，还学会了新形势下做群众工作的方法，积累和丰富了做群众工作的经验。从调研情况来看，目前，全县215个村驻村干部平均为7.2名，干部每月吃住在村上时间约18天左右，52%的群众认为干部作风转变非常明显，48%的认为较明显。德兴乡党委书记程兆祥说：“吃住在村上，让干部有了更多的机会与群众接触，“逼”着他们熟悉农村，学会同群众打交道，对干部，尤其是近些年越来越多的年轻乡镇干部而言，是对能力和作风的最好锤炼。”

二是方便了群众办事。通过推行“民事代办”工作法，把县乡两级便民服务窗口下移至村组，变“群众跑机关找干部办事”为“干部下村组为群众服务”，有效解决了群众办事不方便、办事成本高的问题。从问卷调查来看，乡村干部平均每月走访农户50户以上，为群众代办实事20件左右，大到基础设施建设，小到帮群众写证明、盖章，群众随到随办，极大的方便了群众办事。正在宏伟乡齐家渠村办理合作医疗报销手续的村民说：“现在办事方便多了，在家门口就能把事给办了，干部很热情，可省心了！”

三是优化了村级班子结构。从调研来看，全县各乡镇共选派124名优秀干部到村任职，其中党组织书记72名，副书记52名，35岁以下的占74%，本科以上文化程度的占66%，认为选派干部作用发挥好的达54%，较好的34%。选派工作开展以来，全县村党组织书记平均年龄降低了4.2岁。这些干部文化程度高、、政策法规意识强、接受新事物快，为农村改革发展提供了人才保证，也为村干部队伍注入了新鲜血液。同时，通过选派干部到村作任职，打破了以往村干部只能从当地群众中选任的束缚，有效解决了村干部选任难的问题，激发了村干部队伍活力。

四是惠农政策落实进一步规范。通过选派乡镇优秀干部担任村党组织书记或副书记，有效发挥了选派干部综合素质高、理解能力强、执行政策准的优势，既对现有村干部形成了有效的监督制约，又保证了各项工作任务落实的原则性和灵活性。同时，选派到村任职的乡镇干部都是外乡镇或本乡镇其他村的人，在村里没有盘根错节的人际关系，处理问题容易“一碗水端平”，85%的群众认为在落实各项惠农政策时能够坚持原则、规范操作，做到公开透明、公正平等。

五是有效解决了干部食宿难题。近年来，随着乡镇干部人数的逐年增加，给乡镇干部特别是驻村干部办公、食宿带来极大不便，特别是在季节性劳务输出和农忙季节，大部分驻村干部食宿经常扎堆在村干部家，造成部分乡镇干部在落实惠农政策时因碍于村干部情面而出现不公正、不公开的问题。通过实施村级组织活动场所五年规划，进一步改善了村级组织办公条件，增强了村级组织活动场所的服务功能，88%的群众认为村级场所功能发挥好。同时，通过推行乡村干部驻村，充分利用了村级组织活动场所的资源，既解决了驻村干部食宿难题，又有效避免了驻村干部与村干部合伙欺瞒群众现象的发生。

六是推动了农村经济社会发展。通过选派到村任职干部的言传身教，对提高村干部文化素质、政策水平、致富能力发挥了很好的引导和表率作用。菜子镇选派担任浅河村党支部书记的镇干部何宏伟，通过流转村上闲置土地，带头建起100座塑料大棚，带领群众大力发展蔬菜产业，既拓宽了群众的致富门路，又推动了农村经济发展。同时，通过推行乡村干部驻村民事代办，确保了农家书屋、体育活动场所和远程教育培训设备全天候向群众开放，对发展农村文化体育事业、破除不良风气、推动农村精神文明建设创造了良好条件。

四、经验和启示

陇西县结合开展党的群众路线教育实践活动，在全县范围内实施的乡镇干部“驻村代办、强基为民”工程，给我们新形势下推进服务型农村党组织建设提供了有益借鉴和实践启示。

（一）实施乡镇干部“驻村代办、强基为民”工程，是转变干部作风的重大举措。通过选派优秀干部到村任职、推行乡村干部驻村实行民事代办、发放惠农政策“知情单”、记写民情日记等做法，推动了广大乡村干部主动与群众交朋友、攀亲戚、结对子，面对面、实打实地解决群众最关心、最直接、最现实的突出问题。实践证明，转变干部作风是当前刻不容缓的重要任务，是提高基层党组织和广大党员干部服务群众的能力和水平的关键所在。

（二）实施乡镇干部“驻村代办、强基为民”工程，是开展群众路线教育实践活动的有效载体。坚持把基层一线作为改进作风、解决问题、联系群众、服务群众的主阵地，通过驻村代办，让干部主动深入基层一线、深入农户家中，了解第一手信息、掌握第一手情况，在一线发现问题、解决问题，有效破解了乡村干部联系服务群众“最后一公里”问题。实践证明，实施乡镇干部“驻村代办、强基为民”工程，与当前开展的教育实践活动精神是高度契合的，与践行党的群众路线是一脉相承的，只有把改进作风的要求真正落实到基层，才能让群众真正受益。

（三）实施乡镇干部“驻村代办、强基为民”工程，是提升服务群众能力的根本途径。坚持把培养干部对群众的感情作为做好新形势下群众工作的有效切入点，通过干部驻村、民事代办，让更多的年轻干部经常深入到群众中去，既锻炼了干部、增强了做群众工作的能力，又培养了干群感情、增进了党群信任。实践证明，做好新形势下的群众工作，必须立足当地实际，找准切入点，寻找突破口，才能做到心中有数、有的放矢。

（四）实施乡镇干部“驻村代办、强基为民”工程，是夯实基层基础的重要保障。坚持把联系服务群众作为基层党组织的核心任务和广大党员干部的基本职责，通过驻村代办，有效推动了广大乡村干部主动融入群众，共同落实扶贫攻坚任务，全力加快小康社会建设，切实发挥了基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，使基层党组织和广大党员真正成了群众脱贫致富的主心骨和领路人。实践证明，只有大力加强农村基层党组织建设，不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，才能为实现农村经济社会转型跨越发展、早日建成小康社会提供坚强的组织保证。